פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת ברפאל עבור צה"ל
הביקורת בדקה את הפרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת עבור אחד מחילות צה"ל, שבוצע ברפאל במימון משרד הביטחון בהיקף של מאות מיליוני ש"ח. נבדקו תהליכי קבלת ההחלטות מאישור הפרויקט ועד להקפאתו, הבקרה עליו, וכן היערכותה של רפאל וביצוע הפרויקט בפועל. בביקורת נחשפו ליקויים מהותיים בהליכי קבלת ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט, לרבות הוצאת פניות וחוזים ללא תקצוב או סיכום מחירים, ואי-קבלת אישורים כנדרש (כולל הקפאת הפרויקט על ידי מפקד החיל בחוסר סמכות). בנוסף, נמצאו ליקויים ניכרים בהיערכות רפאל בכוח אדם ובתמחור סיכונים וקבלני משנה, אשר הובילו לפיגורים ממושכים ולהפיכת רווח צפוי של כ-19.5 מיליון ש"ח לתחזית הפסד כבד של כ-114 מיליון ש"ח.
- ביטחון ורכש ביטחוני
- ניהול פרויקטי מו"פ
- תקציב ותמחור
- קבלת החלטות בצה"ל
- התקשרויות וחוזים
ממצאי הביקורת (11)
ההיערכות במפא"ת / קביעת תנאי ההתקשרות לייצור לאחר חתימת החוזה
1ליקויחומרה גבוהה
פנייה לרפאל להצעת מחיר ואישור התקשרות בניגוד לנהלים וללא תקצוב או מחירי מוצרים מוסכמים
מפא"ת הוציא לרפאל בקשה להצעת מחיר (בל"מ) באוקטובר 1999 לפני שהפרויקט אושר בצה"ל ולפני שתוקצב, בניגוד להוראות היסוד של משהב"ט. בהמשך חתמו משהב"ט ורפאל במאי 2001 על חוזה לביצוע הפרויקט לפני שסוכמו ביניהם מחירי מוצרי הייצור (משא ומתן שנמשך עוד כ-8 חודשים עד דצמבר 2001), בניגוד לנהלי משהב"ט ורפאל.
גופים אחראיים: משרד הביטחון, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
תגובת הגוף (2)
- רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
החוזה נחתם לאחר שסוכמו המחירים להצטיידות ברמת מחירי גג, אך משהב"ט המשיך לנהל עמה משא ומתן להפחתתם. - משרד הביטחון04/2003
לא ניתן היה לחתום על הזמנת הייצור יחד עם הזמנת הפיתוח בשל שילוב תעש בפרויקט שיצר פער בתקציב. עיכוב החתימה על הפיתוח היה עלול לגרום לפיזור הצוותים ברפאל.
קבלת החלטות בצה"ל
2ליקויחומרה גבוהה
ליקויים בקבלת החלטות ושינויים תכופים בתכולת הפרויקט ללא עבודת מטה וסדר עדיפויות מבצעי מעודכן
החלטת משהב"ט לחדש את הפיתוח התקבלה לפני שצה"ל גיבש המלצה על חלוקת המקור התקציבי וצרכיו המבצעיים. מיוני 1999 פעל החיל לצמצם את תכולת הפרויקט לטובת פרויקט אחר (פרויקט ג') ללא בחינה עדכנית של הצורך המבצעי בן 11 השנים. החיל קיבל החלטות סותרות תוך זמן קצר, ביצע תחשיב שגוי שהעמיס את כל עלויות הפיתוח הגנריות על חלק מהמערכות ובכך ניפח מלאכותית את העלות ליחידה, והוביל להקפאת הפרויקט מבלי שהציג עבודת מטה השוואתית הולמת.
גופים אחראיים: צבא ההגנה לישראל
תגובת הגוף (1)
- צבא ההגנה לישראל05/2003
הסיבה לשינוי סדרי העדיפויות נבעה מקליטת פרויקט ג' שהיווה תחליף ומשלים, ומסיכון גבוה ומחיר יקר של הפרויקט. צה"ל הסכים עקרונית כי לא נכון להעמיס את עלויות הפיתוח הגנרי על מחיר המערכות, אך טען שבנקודת הזמן ההיא שיטת החישוב הייתה לגיטימית.
האישורים לביצוע הפרויקט ולהקפאתו
3ליקויחומרה גבוהה
ליקויים בהליכי אישור הפרויקט והקפאתו ללא סמכות
על פי פקודות צה"ל (הוראת קבע אג"מ 10/1), אישור הפרויקט היה בסמכות שר הביטחון והרמטכ"ל. בפועל, הרמטכ"ל לא נתן אישור סופי, הפרויקט לא הובא לאישור סופי של שר הביטחון לאחר האישור העקרוני, ולא נמצא תיעוד לחומר שהוצג לשר. בנוסף, מפקד החיל החליט ביוני 2002 להקפיא את הפרויקט על דעת עצמו, אף שלא היה מוסמך לכך.
גופים אחראיים: צבא ההגנה לישראל
תגובת הגוף (1)
- צבא ההגנה לישראל05/2003
היעדר התיעוד והסבירות הגבוהה שהפרויקט לא אושר כראוי על ידי הדרג המאשר הינם תקלות שיתוחקרו לצורך הפקת לקחים.
ההיערכות במפא"ת / 1. בחירת הקבלן הראשי לפרויקט
4ליקויחומרה בינונית
מתן פטור ממכרז על בסיס הצגת מידע לא מדויק לוועדת הפטור
מפא"ת אישר פטור ממכרז לרפאל וקבלן שותף כספק יחיד, חרף העובדה שכל אחת מהחברות יכלה לשמש קבלן ראשי וראוי היה לבצע מכרז סגור. בהזמנה השנייה הוצג לוועדה מצג מטעה לפיו כבר ניתן פטור לרפאל בדיון קודם, בעוד שהפטור הקודם ניתן לרפאל והקבלן בשותפות, והוועדה אישרה פטור בנימוק של עסקת המשך בין אותם צדדים למרות שההרכב השתנה.
המלצת המבקר:מן הראוי כי במקרים שבהם מתקיימת יותר מישיבה אחת של ועדת מכרזים מיוחדים לגבי אותו פרויקט, יונחו לפני חברי הוועדה החלטותיה הקודמות, שיסייעו להם לקבל את ההחלטות בהתחשב בהן. גופים אחראיים: משרד הביטחון
תגובת הגוף (1)
- משרד הביטחון04/2003
משהב"ט לא ראה בקבלן חברה היכולה לבצע לבדה את הפרויקט.
הזמנות מפא"ת מרפאל
5ליקויחומרה בינונית
עבודה ללא הזמנה וגרימת עיכובים בלוחות הזמנים של הפרויקט
במשך תקופה של כחמישה חודשים (בין דצמבר 2000 למאי 2001) עבדה חטיבה א' ברפאל ללא הזמנה רשמית ממשהב"ט (במימון משהב"ט ובידיעת המנכ"ל). אי-העברת ההזמנה בזמן גרמה להאטת העבודה אצל קבלני המשנה, תרמה לפיגורים שנצברו בלוח הזמנים, והביאה את מפא"ת לדחות את לוח הזמנים החוזי בחמישה חודשים, בניגוד לעמדתו המוצהרת כי לוח הזמנים קשיח.
גופים אחראיים: משרד הביטחון, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
היערכות רפאל לביצוע הפרויקט / 1. כוח אדם
6ליקויחומרה גבוהה
ליקויים חמורים בהיערכות רפאל בכוח אדם ובזבוז משאבים בפיתוח
במשך כשנתיים וחצי לא הצליחה רפאל לאייש במלואו את כוח האדם הנדרש לפרויקט (מהנדסים, תוכניתנים, ראשי פרויקט ומנהל כספים), למרות התחייבויות חוזרות ונשנות. בנוסף, עקב עבודה בלתי יעילה בשלבי הפיתוח הראשונים, כ-20% מהפעילות שבוצעה בנובמבר 1998 עד פברואר 2001 ירדה לטמיון עקב פיתוח חלקים שהתבררו כמיותרים, דבר שתרם לפיגורים כבדים של כשנה בלוחות הזמנים.
המלצת המבקר:ראוי שבעת תכנון פרויקטים ברפאל היא תאתר את העובדים הפוטנציאליים לפרויקט משורותיה או ממקורות חיצוניים כבר בשלב התכנון הראשוני, כדי להקטין למינימום את הבלתי צפוי. גופים אחראיים: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
תגובת הגוף (1)
- רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ04/2003
ההליך הממושך לסגירת העסקה שיבש את בניית הצוות וגרם לניתוב אנשי מפתח לפרויקטים אחרים, ובנוסף פריחת שוק ההיי-טק הקשתה על איוש הצוות.
היערכות רפאל לביצוע הפרויקט / 2. ההתקשרות עם קבלני המשנה העיקריים
7ליקויחומרה גבוהה
התקשרות עם קבלני משנה עיקריים ללא סיכום מחירים מראש ותמחור בחסר
רפאל חתמה על החוזה מול משהב"ט והגישה הצעות מחיר בטרם סיכמה מחירים עם שני קבלני המשנה העיקריים (שתפסו כ-46% מהיקף הפרויקט). הערכת המחיר של רפאל התבססה על מידע לא מעודכן מ-1998, וכשנחתמו החוזים מולם במחירים גבוהים בהרבה, גדלו עלויות הפרויקט בכ-15.3 מיליון ש"ח. יתרה מזאת, רפאל לא נתנה ביטוי הולם לסיכונים אלה באומדן העלויות.
המלצת המבקר:ראוי שברפאל יסוכם המשא ומתן עם קבלני המשנה לפני התחייבות ללקוח על מחיר הפרויקט, ובמקרים שאין אפשרות לכך - יש לתת ביטוי הולם לסיכונים באומדן העלויות בהתאם לנהלים. גופים אחראיים: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
בקרת מפא"ת והחיל על רפאל
8ליקויחומרה בינונית
ליקויים בבקרת מפא"ת, החיל ואג"ת בזמן אמת
כבר בפברואר 2000 הציגה רפאל למפא"ת פיגור של כשנה בלוחות הזמנים וגידול בעלויות. אף על פי כן, הפיגור לא עלה בדיון לאישור סופי באג"ת ביוני 2000, והערת היועץ הכלכלי של משהב"ט בדבר שינוי קיצוני ביחס עלות-תועלת לא נבדקה ולא זכתה להתייחסות. מצב הפרויקט נבדק ברצינות רק שנתיים מאוחר יותר ביוני 2002, לאחר שהושקעו עשרות מיליוני שקלים נוספים.
המלצת המבקר:מן הראוי שמערכת הביטחון תפיק לקחים לגבי ביצוע בקרה בזמן אמת בהיבטים של עמידה בביצועים, איכות, לוחות זמנים ותקציב, כדי למנוע נזקים כספיים ופגיעה בתכניות הצטיידות. גופים אחראיים: משרד הביטחון, צבא ההגנה לישראל
תחזית התוצאות העסקיות מהפרויקט / 1. הצעת המחיר לייצור
9ליקויחומרה בינונית
הגשת הצעת מחיר לייצור והפחתת מחירים ללא אישור הנהלת רפאל
הצעת מחיר לייצור הפרויקט בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח הוגשה למשהב"ט באישור מנהלת וחטיבה בלבד, מבלי שנדונה ואושרה מראש בהנהלת רפאל כנדרש בנהלים לפרויקטים שמעל 20 מיליון דולר. בנוסף, מנהלי המשא ומתן הפחיתו במהלך המשא ומתן מיליוני שקלים מהמחיר ללא אישור בכתב ממנכ"ל רפאל, ובכך הקטינו את אומדן הרווחיות.
המלצת המבקר:ראוי היה כי מנהלי המשא ומתן יקבלו מראש ובכתב אישור של מנכ"ל רפאל להקטין את מחיר הפרויקט. גופים אחראיים: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
תחזית התוצאות העסקיות מהפרויקט / 2. עלויות בגין מימוש סיכונים
10ליקויחומרה בינונית
תמחור בלתי ריאלי ולקוי של עלויות בלתי צפויות מראש (בצ"מ)
רפאל הגדירה את רמת הסיכון בפרויקט כנמוכה ותמחרה סעיף בצ"מ בשיעור שרירותי (10% מפיתוח ו-5% מייצור) ללא ביצוע הערכת סיכונים סדורה ומבלי לכלול סיכוני קבלני משנה. גם בהמשך, כשהוגדרו סיכונים, לא ניתן להם ביטוי כספי מבוסס, דבר שהביא לתוספת עלויות בצ"מ של כ-8.2 מיליון ש"ח. ליקוי זה חזר גם בהערכת המחיר לפרויקט המורחב באוגוסט 2002.
המלצת המבקר:ראוי שזיהוי, ניתוח והערכת הסיכונים בפרויקטים ברפאל יבוצעו תוך מתן ביטוי כספי מבוסס לכל אחד מהסיכונים שזוהו, לרבות הסיכונים בגין עבודתם של קבלני משנה עיקריים. גופים אחראיים: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
תחזית התוצאות העסקיות מהפרויקט / 3. תחזית ההפסד מהפרויקט
11ליקויחומרה גבוהה
הידרדרות כספית קשה מרווח חזוי להפסד של כ-114 מיליון ש"ח ברפאל
רפאל צפתה רווח של כ-19.5 מיליון ש"ח עם החתימה על החוזה, אך כתוצאה מתכנון עלויות לקוי, תוספת של כ-110,000 שעות עבודה (כ-26.5 מיליון ש"ח), התייקרות חוזי קבלני המשנה (כ-15.3 מיליון ש"ח) והערכת חסר בבצ"מ (כ-8.2 מיליון ש"ח), ירד הרווח בכ-50 מיליון ש"ח עד מאי 2002. בהמשך, עם הסכמת רפאל לבצע את הפרויקט המורחב במחיר מופחת ללא דיון בדירקטוריון, צפוי היה הפסד של כ-114 מיליון ש"ח (אשר רפאל תכננה לממנו מתקציב המו"פ העתידי שלה).
גופים אחראיים: רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ
תגובת הגוף (1)
- רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ04/2003
אין בכוונתה לממן ממקורותיה את התוספת הנדרשת לביצוע הפרויקט המורחב.
