הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה

אי-קידום תיקוני החקיקה הנדרשים בחוק המשמעת

חוק המשמעת נחקק בשנת 1963 ומזה כשני עשורים עולה הצורך בשינויים מהותיים במערך המשמעת (בעקבות דוח קרמניצר מ-1998). הצעות חוק מ-2005 ומ-2007 לא קודמו, ובמועד סיום הביקורת טרם סיים משרד המשפטים את הטיפול בטיוטת תזכיר חוק שהועברה אליו על ידי נש"ם במאי 2015.

ממצאי המעקב:במשך שנים לא צלחו הניסיונות לבצע שינויים אלה... במועד סיום הביקורת טרם סיים משרד המשפטים את טיפולו בטיוטת תזכיר החוק.

ביטול פעילות ועדות המשמעת המשרדיות כרובד ביניים

מזה כ-17 שנה הופסקה פעילותן של ועדות המשמעת המשרדיות שנועדו לשמש רובד ביניים בין טיפול משרדי (קל) לבין הגשת תובענה לבית הדין למשמעת (מחמיר). כתוצאה מכך עולה חשש לטיפול מקל וחסר בעבירות בינוניות או מנגד לעומס מיותר על בית הדין למשמעת.

פתיחת הליכים משמעתיים בניגוד להוראות התקשי"ר וליקויים בשיתוף מידע

כמחצית המשרדים אינם פועלים לפי הוראות התקשי"ר המחייבות דיווח מידי לאגף החקירות בנש"ם. בנוסף קיימת אי-הסכמה בתוך נש"ם בין אגף המשמעת לאגף החקירות לגבי חובת הדיווח והגורם המדווח, ומידע על חשדות לעבירות משמעת אינו מועבר באופן שוטף ומלא לאגף החקירות.

היעדר אמצעי משמעת מספקים ברמת המשרדים הממשלתיים

למשרדים סמכות מוגבלת להטלת התראה, נזיפה או הערה מינהלית בלבד. כ-48% מהמשרדים סבורים שאין בידם אמצעים מספקים (כגון קנסות או השעיות ממושכות), דבר היוצר תחושת אין-אונים ופוגע בטיפול בעבירות ברמת חומרה בינונית.

ממצאי המעקב:18 שנים אחרי שוועדת קרמניצר התריעה על תחושת אין האונים של מנהלים במערכת הציבורית נוכח החסר באמצעים אפקטיביים להתמודדות עם חריגות משמעת, נראה כי תחושה זו שרירה וקיימת.

היעדר מעקב אחר יישום המלצות אגף המשמעת במשרדים

נש"ם לא ריכזה נתונים סטטיסטיים כוללים המאפשרים לדעת האם משרדי הממשלה מאמצים את המלצות אגף המשמעת לנקיטת אמצעי ענישה ובתוך כמה זמן.

מגבלות בהגשת ערר ואי-הסמכת גורם ערר על החלטות אגף המשמעת

ככלל אין אפשרות להגיש ערר על החלטות אגף המשמעת לסגירת תיק או אי-הגשת תובענה. בנוסף, אף שבנוהל מ-2016 נקבעה זכות ערר בתיקי הטרדה מינית במסגרת פיילוט, נציב שירות המדינה לא הסמיך גורם שיטפל בעררים אלה.

היעדר כללים אחידים להצגת מידע משמעתי ונורמטיבי בפני ועדות בוחנים

טרם נקבעו כללים מנחים להבאת מידע ערכי-נורמטיבי (שלא הסתיים בהליך משמעתי או פלילי) בפני ועדות מכרזים. כתוצאה מכך נוצר חוסר אחידות ופגיעה בשוויון: במקרה אחד הוסתר מוועדת בוחנים מידע על הערה מינהלית שניתנה לבכיר ברשות המסים, ואילו במקרה אחר נמסר מידע על הליך שנסגר ללא אמצעי משמעת נגד בכיר במשרד התקשורת.

אי-מחיקת רישומים משמעתיים במערכת מרכב"ה בתיקים שנסגרו

רישומים על פתיחת הליך משמעתי נותרים במערכת מרכב"ה ומלווים את העובד לאורך שירותו גם אם החשד הופרך והתיק נסגר, דבר העלול לגרום לו נזק בלתי מוצדק בקידום ובמכרזים.

ליקויים בהסדרת פרישת עובדים חלף המשך הליכים משמעתיים

נוהל אגף המשמעת אינו כולל שיקול בדבר הסיכוי שהעובד יחזור לשירות המדינה בעתיד, מה שאפשר מקרה של סגירת תיק עקב פרישה של עובד לשכת סגן שר וניסיון עתידי למנותו לתפקיד בכיר. בנוסף, שב"כ סיים העסקת ארבעה עובדים קבועים בשל אירועי משמעת ללא עירוב או אישור נש"ם.

ממצאי המעקב:בדוח הקודם נכתב כי ראוי לקבוע הנחיות ואמות מידה... אגף המשמעת מסר למשרד מבקר המדינה נוהל מאפריל 2006... אולם השיקול בדבר הסיכויים שהעובד ישוב לשירות המדינה בעתיד לא נכללו בו.

הסמכת מבקרי פנים לחוקרי משמעת בניגוד לחוק הביקורת הפנימית

כ-14% מחוקרי המשמעת במשרדים (בשישה משרדים, רובם ברשות המסים) הם עובדי יחידות הביקורת הפנימית, בניגוד להוראות חוק הביקורת הפנימית האוסר מילוי תפקיד נוסף.

ממצאי המעקב:משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותה של נש"ם לצורך תיקון הליקוי בנוגע לחוקרי משמעת שהם מבקרי פנים.

ליקויים בהסדרת כוח האדם של חוקרי המשמעת במשרדים

נש"ם לא קבעה תנאי סף לתפקיד חוקר משמעת משרדי ולא קבעה אמות מידה למספר החוקרים הנדרש. קיימת שונות חריגה בין משרדים: במשרד החינוך (130,000 מורים) אין כלל חוקרי משמעת, במשרד הבריאות חוקר בודד ל-3,600 עובדים, ואילו ברשות המסים 28 חוקרים ל-6,000 עובדים. בנוסף, כ-46% מהחוקרים המוסמכים הוגדרו כלא-פעילים והסמכתם חודשה אוטומטית.

התערבות אגף המשמעת בפעולות חקירה ללא תיאום עם אגף החקירות

נמצאו מקרים בהם אגף המשמעת נקט פעולות חקירתיות ללא תיאום או יידוע של אגף החקירות: שיחה של נציג אגף המשמעת עם מתלוננת בהטרדה מינית במהלך חקירה, ייזום בדיקת פוליגרף למעורבים בתום חקירה בגוף ביטחוני חשאי, וטענה שלא נבדקה למעורבות ראש אגף המשמעת בחקירה שעלתה בבית הדין לעבודה.

טיפול לקוי ואיטי בתלונות משמעת נגד שני עובדים בכירים

נמצא טיפול כושל בתלונה נגד עובד בכיר שנמשך כשנתיים וחצי ללא מיצוי. במקרה של עובד בכיר במשרד האוצר, סגנית ראש אגף המשמעת החליטה להסתפק בהערה בטרם סיכם אגף החקירות את ממצאיו; רק לאחר התערבות משרד המשפטים חודשה החקירה והוטלה התראה, אך נגרמה פגיעה במיצוי ההליך עקב ההחלטה המוקדמת.

היעדר תקן לוחות זמנים ובקרה לקויה על משך ההליך המשמעתי

נש"ם לא קבעה לוח זמנים מחייב (תקן) לשלבי ההליך המשמעתי, בשונה מההליך הפלילי. מאגר המידע במרכב"ה חסר ולקוי (בכרבע מהתיקים שנסגרו לא תועדה סיבת הסגירה), אין מעקב סדור אחר זמני הטיפול, ויותר ממחצית המשרדים אינם שבעי רצון ממשך הטיפול באגף המשמעת.

ממצאי המעקב:אמנם לאחר שוועדת קרמניצר ומבקר המדינה התריעו על היעדר נתונים, הקימה הנציבות מאגר מידע... אולם אגף החקירות ואגף המשמעת אינם עושים בו שימוש מלא וממצה... נתונים רבים במאגר המידע... היו חסרים או חלקיים.

התמשכות בלתי סבירה בהסדרת ניגוד העניינים בצמרת אגף המשמעת

באוגוסט 2014 דיווחו מנהל אגף המשמעת וסגניתו על קשר אישי ביניהם. הסדר ניגוד עניינים זמני נחתם רק לאחר כשנה והוארך עד מרץ 2016. למרות החלטות המשנָה ליועמ"ש והיועמ"ש לפיהן על אחד מהם לסיים תפקידו לאלתר, השניים המשיכו לכהן בתפקידיהם תקופה ממושכת, ופעילות אגף המשמעת נפגעה קשות.

היעדר דין משמעתי מחייב בתאגידים ציבוריים ובבנק ישראל

הצעת חוק התאגידים הציבוריים אינה מקודמת מ-2013, ורק על כ-30% מהתאגידים הוחל חוק המשמעת. בבנק ישראל, שהוחרג מהצעת החוק, הטיפול המשמעתי לוקה בחסר מהותי מזה למעלה משני עשורים: החלטת ממשלה מ-2006 להחלת החוק לא מומשה עקב משא ומתן כושל עם ועד העובדים, ואין מנגנון לחקירת עבירות חמורות או ענישה מעבר לנזיפה.

ממצאי המעקב:עוד בשנת 1994 עלה הצורך להסדיר את המסגרת הנורמטיבית של המשמעת בבנק ישראל, ואף שהממשלה החליטה להחיל את חוק המשמעת על הבנק כבר בשנת 2006, המהלך לא הושלם.