רגולציה חכמה - יישום המלצות ארגון ה-OECD ותיקון החלטת ממשלה

נושא ההחלטה:

 רגולציה חכמה - יישום המלצות ארגון ה-OECD ותיקון החלטת ממשלה

    
מחליטים:

  בהמשך להחלטת הממשלה מס' 2118 מיום 22.10.2014 (להלן: "החלטה 2118"), לדוח ארגון ה-OECD שהוצג לממשלה ביום 15.07.2018 ובמטרה לקדם רגולציה חכמה:
א. אבני יסוד לרגולציה חכמה
1.    ברוח המלצות מועצת הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי (OECD) לקבוע אבני יסוד למדיניות רגולציה חכמה בישראל כדלהלן:
א.    רגולציה חכמה תשאף להביא לתועלת מקסימלית למשק ולחברה, המאזנת בין כלל האינטרסים הציבוריים ועל פי ניהול סיכונים, תוך הבאה בחשבון של חלוקת התפקידים והאחריות בין הרגולטור למפוקחים.
ב.    רגולציה חכמה תתייחס למעגל החיים הרגולטורי - גיבוש הרגולציה, יישום הרגולציה והממשק עם המפוקחים, ניהול הבקרה והמידע, תהליכי הפיקוח והאכיפה ובחינה תקופתית של השגת מטרות הרגולציה והשפעותיה. 
ג.    רגולציה חכמה תתבסס על נתונים תומכים לטובת - ניתוח מיטבי של הבעיה, הגדרת מטרות ברורות והאפשרות להשגתן, בחינה של השפעות וחישוב עלויות ותועלות לאינטרס הציבורי, ותתבסס על רגולציה ופרקטיקות          בין-לאומיות בהתאמה למשק הישראלי.
ד.    רגולציה חכמה תהיה עקבית, ודאית, נגישה ובהירה לציבור, תנוהל באמצעים טכנולוגיים ותשאף למתן שירות מיטבי, קיצור תהליכים, הפחתת בירוקרטיה, הטמעת מטרות הרגולציה ועידוד היענות אצל המפוקחים.
ה.    רגולציה חכמה תפעל להגברת התיאום, שיתוף פעולה והעברת המידע בין הרגולטורים השונים וצמצום של חפיפות וסתירות, תוך דגש על הפחתת עומס בירוקרטי בעבודת הממשלה ובלוח זמנים אפקטיבי. 
ו.    רגולציה חכמה תפעל להגברת האמון בין הממשלה למפוקחים ולציבור, תוך שיתוף ציבור ושקיפות.
ז.    מדיניות רגולציה חכמה תעוגן בתהליכים ומוסדות, ותלווה בחיזוק מיומנויות ויכולות הניהול בממשלה לרבות פיתוח ידע וכלים.
ב. תיקון הגדרות 
2.    הגדרות:
א.    לשנות את הגדרת "רגולציה" כפי שנקבעה בפסקה א' לפרק ההגדרות בהחלטה 2118 כדלקמן: כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית שהוא בעל אופי כללי (כגון חוק, תקנה, חוזר, נוהל או הנחיה, לרבות כאלה המקבלים תוקף מחייב בעת הכללתם כתנאים ברשיונות או בהיתרים וכיוצ"ב), שהוא בר אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין. למען הסר ספק, חקיקה בתחום המיסים והטלת אגרות או שינויים בשיעורן אינן בגדר רגולציה לעניין החלטה זו.
ב.    "עלות הרגולציה" - עלות הבירוקרטיה ועלות העמידה בדרישות הרגולציה, כהגדרתן בהחלטה 2118. יודגש כי עלות הרגולציה לא תכלול עלות לתקציב המדינה. 
ג.    "שינוי רגולציה" - יצירה של רגולציה חדשה, תיקון או ביטול של קיימת, הוספה, הפחתה וכל עדכון אחר של רגולציה קיימת.
ד.    "מדריך" - מדריך הערכת השפעות רגולציה חדשה שנקבע בסעיף 3(ח) להחלטה 2118.
ה.    "מוביל מדיניות רגולציה" (להלן: "המוביל המשרדי") - אחראי טיוב רגולציה בכל אחד ממשרדי הממשלה הרגולטוריים שמונה בעקבות החלטה 2118, או בהעדרו מי שימונה ע"י המנכ"ל בהיוועצות עם מנכ"ל משרד ראש הממשלה.  
ו.    "רגולציה בעלת השפעה משקית" - רגולציה העומדת לפחות באחד מהתנאים שלהלן:
1.    הוספה או הפחתה של עלות רגולציה מוערכת לכלל המשק בשנה (כולל עלות חד פעמית) גבוהה מ-10 מלש"ח כעולה מהליך הערכת השפעות רגולציה (להלן גם – הליך ה-RIA).
2.    רגולציה המשנה את מבנה השוק המפוקח או רגולציה הדורשת אישור מראש כגון החלת חובת רשיון או היתר, הסמכת מקצוע או ייחוד פעולות. 
ג. תשתית משרדית ליצירת רגולציה חכמה
3.    לקבוע כי המוביל המשרדי יהיה המנחה המקצועי במתודולוגיית       ה-RIA בכל משרד או יחידת סמך כהגדרתם בספר הרגולטורים הממשלתי (בהחלטה זו: "משרד") ובהתאם למדריך. 
4.    להטיל על מנכ"לי המשרדים להקים מנגנון פנים-משרדי שידריך את הרגולטורים המשרדיים בשינויי רגולציה בהתאם למתודולוגיה הממשלתית, ותפקידיו יהיו כדלהלן:
א.    לקיים דיון בשלבים הראשוניים של גיבוש המדיניות על הגדרת הבעיה והצורך בהתערבות.
ב.    להמליץ לגבי אופן, היקף ועומק ההערכה הנדרשים בהליך   ה-RIA כך שיתאימו למהות והיקף הנושא או השינויים בו, ולהחליט על מתכונת הדוח בהתאם. 
ג.    לאשר האם מדובר ברגולציה שאינה בעלת השפעה משקית כהגדרתה בסעיף 2(ו) לעיל. כל רגולציה תיחשב בעלת השפעה משקית אלא אם נקבע אחרת לפי סעיף זה.
ד.    להמליץ לשר על מתן פטור במקרים בהם השפעת הרגולציה זניחה בהתאם לסעיף 3(י) בהחלטה 2118, או לאשר פטור זניח על טיוטה של רגולציה שאינה בחקיקה ראשית או משנית (בהחלטה זו: "נוהל רגולטורי") ולפרסם את הנימוקים לפטור ואת אישור השר לצד הרגולציה.
ה.    להמליץ על קביעת רגולציה בהוראת שעה ללא ביצוע RIA בהתרחש אירוע לא צפוי המעלה צורך לפעולה מיידית מחשש ממשי לפגיעה בבריאות הציבור, ביטחונו, שלומו או פגיעה בסביבה.
ו.    להמליץ, במקרים המתאימים, ליועץ המשפטי של המשרד על קיצור משך הזמן לפרסום טיוטת נוהל רגולטורי שהיא בעלת השפעה משקית, לפחות מ-21 יום.
ז.    לרכז דיווח שנתי לציבור על יישום סעיף זה עד ה-31.3 בשנה העוקבת, בהתאם לפורמט שיקבע האגף למדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה (להלן: "האגף").
5.    הסמכויות המפורטות בסעיף 4 לעיל יינתנו למוביל המשרדי או לוועדת רגולציה משרדית שימנה המנכ"ל, או שילוב בין השניים. ככל שתוקם ועדה, המוביל המשרדי יהיה חבר בוועדה וירכז את עבודתה, ובראשה יעמוד מנכ"ל המשרד או הסמנכ"ל האחראי כפי שנקבע בהתאם לסעיף 8 בהחלטה 2118, והיא תמנה ארבעה חברים לכל היותר.
6.    מנכ"לי המשרדים יקבעו בנוהל פנימי את חלוקת הסמכויות כאמור לעיל לא יאוחר מתאריך 1.2.2019. ככל שלא ייקבע נוהל פנימי כאמור, יהיה המוביל בעל הסמכויות המפורטות בסעיף 4.
7.    משרד יהיה רשאי להציע מנגנון החורג ממתכונת סעיף 5 בהסכמת מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

ד. בקרה ממשלתית על שינויי רגולציה בעלי השפעה משקית 
להטיל על האגף לבצע בקרה על התאמת דוחות ה-RIA של רגולציה בעלת השפעה משקית למתודולוגיה הממשלתית שבמדריך, בהתאם לאמור להלן:
8.    האגף יהיה רשאי להעביר את טיוטת הבקרה להתייחסות הרגולטור ולמנגנון הפנים-משרדי כפי שנקבע לפי סעיף 4 במשך הזמן הקצוב לפרסום להערות ציבור באתר קשרי ממשל. ככל שעבר הזמן הקצוב, לא יעביר האגף דוח בקרה. מתכונת הבקרה תפורסם עד לתאריך 1.2.2019.
9.    האגף יעביר דוח בקרה לשר או למנכ"ל המשרד, ככל שנותרו הערות לאחר קבלת התייחסות הרגולטור או המנגנון הפנים-משרדי. 
10.    האגף יהיה רשאי לסכם עם המשרד על צמצום היקף הבקרה, כולל בהתייחס לרף הסכום לרגולציה משמעותית, ככל שהסכימו האגף והמשרד על חיזוק ההליך הפנים-משרדי. 
11.    במקרה שסבר האגף שמדובר ברגולציה בעלת השפעה משקית בניגוד לקביעת המנגנון המשרדי, רשאי האגף לפעול כמפורט בסעיפים 10-8.

ה. ודאות ברגולציה – שקיפות ותיאום
12.    פרסום טיוטת הרגולציה ודוח RIA:
א.    בהמשך להחלטת הממשלה מס'  2588 מיום 2.4.2017, נוהל רגולטורי שהוא בעל השפעה משקית יפורסם יחד עם דוח    ה-RIA באתר קשרי ממשל להערות הציבור לתקופה שלא תפחת מ-21 יום טרם קביעתו, אלא אם כן היועץ המשפטי של המשרד קיצר תקופה זו מטעמי דחיפות או צורך חיוני. נוהל רגולטורי שאינו בעל השפעה משקית יפורסם יחד עם דוח ה-RIA בהתאם לסעיף 13. 
ב.    לא תפורסם טיוטת רגולציה באתר קשרי ממשל או באתר המשרדי ללא דוח RIA מצורף, ככל שהיא מחויבת.
ג.    רגולציה שטעונה אישור של הכנסת או אחת מוועדותיה, לא תועבר אל מזכירות הכנסת או אחת מוועדותיה ללא דוח      ה-RIA, ככל שהיא מחויבת.
13.    כדי ליצור אחידות באופן פרסומם של נהלים רגולטוריים, ועל מנת לייצר ודאות ביחס למועד הפרסום וביחס למועד כניסת הרגולציה לתוקף:
א.    האגף, בשיתוף רשות התקשוב, יפרסם עד לתאריך 1.2.2019 הנחיות לפרסום רגולציה ובפרט של נהלים רגולטוריים משרדיים. רשות התקשוב תרכז את כלל הנהלים באופן מרוכז באתר gov.il. 
ב.    להטיל על המנהלים הכלליים של המשרדים לפרסם, תוך שנה מיום פרסום הנחיות רשות התקשוב, את כל הרגולציה בתוקף ואת דוחות ה-RIA, ככל שישנם, במקום אחד באתר המשרד.
14.    תיאום בין רגולטורים:
א.    ככל שיש מחלוקת בנושאים רגולטוריים בין משרדים, יהיה רשאי מי מהצדדים להביא את הנושא לאגף שיהיה רשאי לבצע גישור בהסכמת המשרדים בהתאם ללוחות זמנים שיקבע.
ב.    ככל שלא יצליח האגף להביא להסכמה, יהיו רשאים השרים להביא את העניין להכרעת ועדת שרים לרגולציה. 
ג.    האגף יהיה רשאי להציע ביוזמתו גישור כאמור בסעיף קטן א', ככל שיש ברגולציה בעלת השפעה משקית משום אי הסכמה, כפילות או סתירה לרגולציה אחרת.
ד.    סעיף זה לא יחול בנוגע למחלוקות הנוגעות לאומדן עלות תקציבית ומקורות מתקציב המדינה.

ו. תשתיות ממשלתיות לרגולציה חכמה 
15.    הכשרה:
א.    להטיל על האגף, בשיתוף נציבות שירות המדינה, להפעיל בתוך שנה תכנית להכשרת רגולטורים ויועצים משפטיים. 
ב.    להטיל על האגף, בשיתוף נציבות שירות המדינה, בתוך ארבע שנים מתחילת הפעלתה של תכנית ההכשרה, להכשיר את כלל הרגולטורים בהתאם לספר הרגולטורים הממשלתי, עובדיהם הרלוונטיים ועובדי לשכות משפטיות רלוונטיים.
ג.    נציב שירות המדינה יבחן את האפשרות לקבוע כי תנאי לסיום תקופת הניסיון  של רגולטורים חדשים, כפי שהם מפורסמים בספר הרגולטורים הממשלתי, ומנהלי המחוזות, יהיה ביצוע ההכשרה האמורה.
16.    להטיל על מטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית" במשרד לשוויון חברתי, האגף, רשות התקשוב הממשלתי, אגף התקציבים ואגף החשב הכללי, בשיתוף הרגולטורים, לתכנן ולבצע טרנספורמציה דיגיטלית בתהליכי רישוי, דיווח ופיקוח בממשלה, בדגש על שיפור חוויית המפוקחים, ייעול תהליכי העבודה של הרגולטורים ומתן כלים בידי הרגולטורים לניהול מידע וקבלת החלטות מבוססת נתונים. תכנון הטרנספורמציה הדיגיטלית ויישומה יבוצע בצוות משימה משותף, שיתוכלל על-ידי מטה "ישראל דיגיטלית", ויפעל בהתאם לעקרונות הקבועים בסעיף 7 להחלטת ממשלה מספר 2733 מיום 11.6.2017 בדבר אישור התכנית הדיגיטלית וקידום המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית".
17.    להקים צוות בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה ובהשתתפות אגף התקציבים, החשב הכללי והייעוץ המשפטי לממשלה או נציגיהם למיפוי ובחינת סוגיות רגולטוריות מערכתיות, כפילות ברגולציה, פיקוח ואכיפה ושינויי חקיקה לטובת סביבה משפטית תומכת ברגולציה חכמה.

ז. כללי והוראת מעבר
18.    אין בהחלטה זו כדי לגרוע מהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 2.3005 בדבר טיפול בהצעות חוק ממשלתיות.
19.    החרגת רגולציה על שירותים חברתיים במיקור חוץ בהתאם להחלטת הממשלה מס' 2034 מיום 14.9.2014 תחול גם לגבי החלטה זו.
20.    למען הסר ספק, סעיף 13 בהחלטה 2118 יחול גם לגבי החלטה זו.
21.    החלטה זו לא תחול על הנחיות או הוראות לפי החוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים.
22.    בהתאם לסעיף ו(4) בהחלטת הממשלה מס' 3214 שעניינה רישוי עסקים דיפרנציאלי וסעיף 12ב(ט)1 לחוק רישוי עסקים, המפרט הראשון לפי חוק רישוי עסקים יהיה פטור מהחלטה זו ככל שפורסמו עד תום שנתיים מיום התחילה בהתאם לסעיף 48(א) של חוק רישוי עסקים.
23.    האגף יפרסם הנחיות לקביעת רגולציה כרגולציה בעלת השפעה משקית כאמור בסעיף 2(ו), עד לתאריך 1.2.2019.
24.    כלל המקורות התקציביים הנדרשים לביצוע החלטת ממשלה זו בשנת 2019 יהיו מתוך התקציבים המאושרים לשנה זו. בגין השנים        2022-2020 לא יידרשו תוספות תקציביות, תקצוב של כספים לשנים אלו כפוף לאמור בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.
25.    המנגנונים שנקבעו בפרקים ג ו-ד בהחלטה זו לא יחולו על חקיקה הנלווית לחוק התקציב השנתי. 
26.    הוראות מעבר:
א.    הבקרה כאמור בסעיפים 11-8 תחל מתאריך 1.4.2019.
ב.    עד שיתאפשר פרסום נהלים רגולטוריים באתר קשרי ממשל, לקבוע כי נוהל רגולטורי בעל השפעות משקיות יפורסם באתר המשרד להערות הציבור ל-21 יום עם דוח ה-RIA. הנוהל והדוח יועברו לאגף עם הפרסום ככל שהנוהל בעל השפעה משקית.
ג.    החלה מדורגת של חובת פרסום דוחRIA  על נוהל רגולטורי שאינו בעל השפעה משקית:
1)    בשנים 2020-2019 הגורם המשרדי המוסמך לפי סעיף 4(ב) יהיה רשאי לפטור עד 50% משינוי הרגולציה מפרסום דוח RIA.
2)    הגורם המשרדי המוסמך לסעיף 4(ב) יפרסם במסגרת הדוח האמור בסעיף 4(ז) לעיל לשנת 2020 את פירוט שינויי הרגולציה בנוהל שקיבלו פטור מפרסום, בהתאם לפורמט שיקבע האגף. אי פרסום הדוח במועד, יבטל את האפשרות לפטור לשנת 2020.
בסוף שנת 2020, יבחן האגף את יישום והשפעות החלטה זו ויגיש את המסקנות לממשלה. בפרט, תיבחן האפשרות שתהליך הבקרה יכלול את פרסום הדוחות.
(להלן הקישור לדוח ה-OECD – 
 http://regulation.gov.il/uploads/reports/7/OECD_REPORT.pdf)