שינוי הגדרת הפריפריה החברתית לעניין תחומי פעילותו של המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל - תיקון החלטות ממשלה

נושא ההחלטה:

שינוי הגדרת הפריפריה החברתית לעניין תחומי פעילותו של המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל - תיקון החלטות ממשלה

מחליטים:

1. לתקן את סעיף 2 להחלטת הממשלה מס' 631 מיום 1.11.2015 שעניינה שינוי שם המשרד לפיתוח הנגב והגליל ל"המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל" (להלן - החלטת ממשלה מס' 631), ולהגדיר את הפריפריה החברתית כדלהלן:
(א) רשויות מקומיות, שאינן בנגב ובגליל, המדורגות במדד חברתי כלכלי לפי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן – הלמ"ס) באשכולות 4-1, כפי שהוא מעת לעת.
(ב) אזורים בתוך רשויות מקומיות, שאינן בנגב ובגליל, המדורגים במדד חברתי כלכלי של האזורים הסטטיסטיים לפי דירוג הלמ"ס, באשכולות 8-1, כפי שהוא מעת לעת.
לעניין זה "נגב" ו"גליל" – כהגדרתם בחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991 ובחוק הרשות לפיתוח הגליל, התשנ"ג-1993, בהתאמה.

2. לתקן את סעיף 3 להחלטת ממשלה מס' 631 ולהכריז על הפריפריה החברתית כהגדרתה לעיל כאזור בעל עדיפות לאומית לעניין החלטת ממשלה מס' 631 כפי שתוקנה בהחלטה זו, עד ליום 31.12.2017, זאת במגמה להשיג את היעדים המפורטים בסעיף 3 האמור.

3. לתקן את סעיף 4(2) להחלטת ממשלה מס' 631, כך שבמקום המילים – "בתחום הדיור והפיתוח העירוני", יהיה כתוב – "בתחום הפיתוח העירוני".

4. פעולות המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל בירושלים יתואמו עם משרד ירושלים ומורשת.

5. לתקן את החלטת הממשלה מס' 70 מיום 16.6.2015, ולקבוע כי שר הכלכלה והתעשייה יהיה חבר בוועדת השרים לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל.

6. יובהר שאין שינוי בתקציב שהוקצה לפעילות המשרד בתקציב המדינה ובהחלטת ממשלה מס' 631.

עדיפות לאומית
בהתאם להוראות פרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "החוק"), הכריזה הממשלה בהחלטה מס' 631, על הפריפריה החברתית כאזור בעל עדיפות לאומית. השיקולים לקביעת הפריפריה החברתית, כהגדרתה בהחלטת ממשלה מס' 631, כאזור בעל עדיפות לאומית, היו חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב ורמת השירותים שבו; מיקומו הגאוגרפי של האזור או היישוב או המרחק שלו מריכוזי אוכלוסייה וממרכז הארץ; והצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות כאמור בסעיפים 151(ב)(2),(4) ו- (5) לחוק.
תכליתה של החלטת  ממשלה מס' 631 הייתה לתת מענה ליישובי הפריפריה החברתית - כלכלית, שאינם נמנים על הפריפריה הגאוגרפית, קרי - אינם בתחומי הנגב והגליל. הרשויות המקומיות אשר נכללו בהחלטה, הן אלו אשר עונות על שני תנאים מצטברים:

(1) התנאי הראשון, עניינו בדירוגה של הרשות המקומית במדד הכלכלי חברתי של הלמ"ס. מדד זה מבטא שילוב תכונות בסיסיות של האוכלוסייה בתחומי הרשות המקומית. הלמ"ס מחלק את האשכולות במדד ל-3 קבוצות. רשויות בדירוג 4-1 נחשבות לרשויות בדירוג נמוך-בינוני. במספר עבודות הלמ"ס הגדיר רשויות אלו כפריפריה. רשויות בדירוג 8-5 נחשבות לרשויות בדירוג בינוני-גבוה ורשויות בדירוג 10-9 נחשבות לרשויות בדירוג גבוה. בהתאם לאמור, התנאי הראשון להכללת רשויות מקומיות בהחלטה זו, הוא כי מדובר ברשויות מקומיות המדורגות במדד חברתי כלכלי באשכולות 4-1. בענייננו, מוצע להשאיר תנאי זה כפי שהוא ולא לשנותו.

(2)  התנאי השני היה מבוסס על התפיסה שהרשויות המרכזיות ביותר מבחינה גיאוגרפית, אשר נגישותן למרכזי אוכלוסייה בכלל ולמרכז הארץ בפרט היא הגבוהה ביותר, נהנות מכל היתרונות המובנים הנובעים מכך, ובהתאם יש להבחין בינן לבין יתר הרשויות. מדד הפריפריאליות של הלמ"ס מבוסס על ההנחה שלאזורי המרכז יש יתרונות לעומת אזורי הפריפריה, ויתרונות אלו הולכים וגדלים ככל שמיקום האזור מרכזי יותר. במסגרת ההחלטה נכללו בפריפריה החברתית רק הרשויות המדורגות 7-1 במדד הפריפריאליות הגיאוגרפית. 

במבחן התוצאה גרע תנאי זה מהפריפריה החברתית ארבע רשויות מקומיות בלבד – ירושלים, רמלה, לוד, ובני ברק. יתר הרשויות המקומיות המדורגות במדד חברתי כלכלי באשכולות 4-1, מדורגות במדד הפריפריאליות שאינו עולה על אשכול 7, או שהן מצוין בנגב או בגליל. יצוין עוד כי חלקים מקרב ארבע הרשויות המקומיות האמורות, הוגדרו כפריפריה החברתית שכן שכונות רבות בהן הוכרו על ידי הממשלה תחת פרויקט "שיקום שכונות", כמפורט להלן. כעת מוצע לבטל תנאי זה ולקבוע כי כל הרשויות המקומיות המדורגות במדד חברתי כלכלי באשכולות 4-1 יוכרו כפריפריה חברתית. הטעם לכך הוא זה, שהפריפריה החברתית מתוחמת לאזורים שאינם בנגב ובגליל, וממילא לא כלולות בה רשויות מקומיות המדורגות במידת פריפריאליות גבוהה, במידה המצדיקה את אבחנתם מיישובים אחרים המדורגים במדד חברתי כלכלי דומה. הפריפריה הגיאוגרפית המשמעותית כוללת, למעשה, את אזורי הנגב והגליל, וההחלטה המוצעת מבקשת להגדיר פריפריה חברתית שאינה גיאוגרפית.

השינוי המוצע תואם להגדרות העבר של הממשלה (החלטה 3960 מיום 24/8/2008) ולהגדרות הלמ"ס על פיהן רשויות ברמה חברתית-כלכלית 4-1 נחשבות לפריפריה. עוד יש לציין כי הממשלה פועלת מזה שנים לחיזוק הרשויות המקומיות שלא נכללו במקור בתחום האחריות של המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל. כך לדוגמא החלטת הממשלה מספר 2371 מיום 31/10/2010 "העצמה ופיתוח של העיר לוד", והחלטות ממשלה רבות שהתקבלו לאורך השנים שעניינן פיתוחה וחיזוקה של העיר ירושלים, בשים לב גם להוראות חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל.

לאור כל האמור לעיל, תוקנו התנאים שנקבעו בהחלטת ממשלה מס' 631 לעניין הכללת רשויות מקומיות בפריפריה החברתית, ונקבע כי ייכללו בה רשויות מקומיות, שאינן בנגב ובגליל, המדורגות במדד החברתי כלכלי לפי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן – הלמ"ס) באשכולות 4-1, זאת בהתאם לשיקולים בדבר חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב ורמת השירותים שבו; והצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות כאמור בסעיפים 151(ב)(2)ו- (5) לחוק.
בנוסף להכרזה על הרשויות המקומיות המפורטות לעיל, כפריפריה חברתית, קבעה החלטת ממשלה מס' 631, כי כל השכונות ברשויות המקומיות שאינן בנגב ובגליל, המוכרות על ידי הממשלה תחת פרויקט "שיקום שכונות" (פיסי או חברתי), יכללו אף הן בפריפריה החברתית.

פרויקט שיקום שכונות אושר לראשונה על ידי הממשלה בשנת 1977 והוא כולל 210 שכונות ברחבי הארץ. רשימת השכונות כמעט ולא עודכנה לאורך השנים למרות השינויים שחלו בתקופה זו. החלטת הממשלה המקורית אף קבעה כי השכונות הנכללות בהחלטה ייכללו בה עד לבחינת הצורך בעדכון הרשימה. מן הטעם הזה, מוצע שהגדרת אזורי הפעילות של המשרד לפריפריה, נגב וגליל, תתבסס על המדד האמור בהחלטה, ולא על בסיס רשימת שיקום שכונות של משרד הבינוי והשיכון. מובהר, כי אין בשינוי ההגדרה כאמור, או בכל עניין אחר האמור בהחלטה, כדי לשנות או לגרוע מהגדרת שכונות השיקום על ידי משרד הבינוי והשיכון, או מסמכותו לפעול לחלוקת משאבים בשכונות אלה."

במסגרת מפקד האוכלוסין שנעשה בשנת 2008, ביצע הלמ"ס מיפוי של השכונות והרחובות ברחבי הארץ. בתוך כך חילק הלמ"ס את הערים והמועצות המקומיות ל-1,616 אזורים סטטיסטיים. כל אזור סטטיסטי חושב על בסיס של 16 משתנים שונים: חציון גיל, יחס תלות, ממוצע נפשות למשק בית, ממוצע שנות לימוד של בני 54-25, אחוז בעלי תואר אקדמי מבני 54-25, אחוז עובדים במשלח יד אקדמי או כמנהלים, אחוז בעלי הכנסה מעבודה מבני 15 ומעלה, אחוז נשים בנות 54-25 שאינן בכוח העבודה האזרחי, אחוז בעלי הכנסה מעבודה מעל פעמיים השכר הממוצע, אחוז בעלי הכנסה מעבודה מתחת לשכר המינימום, אחוז מקבלי הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה בזקנה ושאירים, הכנסה חודשית ממוצעת לנפש סטנדרטית, ממוצע כלי רכב בשימוש משק בית לבני 18 ומעלה, ממוצע מספר חדרי השירותים לנפש במשק בית, אחוז משקי בית עם מחשב וחיבור לאינטרנט. 16 המשתנים גובשו למדד אחד. ערך המדד מבטא את הרמה החברתית - כלכלית של היחידה הגאוגרפית. 1,616 האזורים הסטטיסטיים סווגו ל-20 אשכולות. אשכול 1 מציין את הרמה הכלכלית-חברתית הנמוכה ביותר, ואשכול 20 מציין את הרמה כלכלית-חברתית הגבוהה ביותר. יצוין כי במהלך שנת 2016, צפוי הלמ"ס לפרסם מדד חברתי כלכלי עדכני של אזורים סטטיסטיים. לאור העובדה שהרשויות המקומיות מסווגות לאשכולות  בין 1 ל-10, כאשר אשכולות 4-1 מהווים פריפריה חברתית, מוצע לשמור על היחסיות גם לעניין סיווג האזורים הסטטיסטיים. על כן מוצע לקבוע כי אזורים סטטיסטיים בסיווג 8-1 יסווגו כפריפריה חברתית.