אורכות וביטול עסקות

כללי 

מתן אורכות וביטול עסקות במכרזים ובפטור ממכרז
רקע  

1.   רשות מקרקעי ישראל (להלן – הרשות), הינה הגוף האחראי על ניהול מקרקעי ישראל. הרשות מקצה קרקעות ליזמים בין במכרז ובין בפטור ממכרז בהתאם לתקנות חובת המכרזים . 
2. בעסקות הקצאת קרקע בפטור ממכרז:  בשלב הראשון נחתם עם היזם  הסכם פיתוח שבו הוא מתחייב, בין היתר, לסיים את הבניה בתוך תקופה קצובה הנקובה בהסכם (בעבר ניתנה תקופה של שלוש שנים ובהחלטות המועצה האחרונות נקבעה תקופה של 4 שנים ) ורק אם עמד בתנאי הסכם הפיתוח ובכלל זה סיום הבנייה במועד, נחתם עמו הסכם חכירה.  
3. בעסקות הקצאת קרקע במכרז:  ככלל נחתם הסכם חכירה ישירה, אשר אף הוא כולל תנאי יסודי בדבר סיום בנייה בלוחות זמנים מוגדר. עוד יצוין כי ככלל הקצאות קרקע במכרז הינן הקצאות הכוללות זכויות עתידיות. ישנן הקצאות קרקע במכרז שנערכו במתכונת דו שלבית : הסכם פיתוח והסכם חכירה, אשר  על פי החלטות מועצה בדבר מתן אורכות הועברו להסכם חכירה ללא תלות בבינוי.
4.  אם היזם לא עמד בתנאי של סיום הבנייה במועד שנקבע בהסכם, הרשות רשאית על פי תנאי הסכם הפיתוח או החכירה לפי העניין, לבטל את העסקה/החוזה ולהשיב לידיה את הקרקע.
5. בעבר עד לשנת 2014 מדיניות המועצה (החלטות המועצה בדבר ביטול עסקות ומתן אורכות) הייתה כי ככלל אין לבטל עסקות וניתנה האפשרות לתת אורכות ובעבור תשלום נמוך  (ככלל 1/4% אחוז מהתמורה לכל שנת אורכה בתוספת הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן ולא יפחת מ- 1,000 ש"ח). 
6. לגבי עסקות במכרז (בהם ההקצאה הייתה הקצאה דו שלבית שבשלב ראשון נחתם הסכם פיתוח) ניתנה  האפשרות לעבור לחוזה חכירה ללא שזו תותנה במצב הבינוי בכפוף לתשלום. (החלטת מועצה 1229 וקודמותיה).
7. לאור זאת במשך שנים הרשות ככלל לא ביטלה הסכמים בהם היזמים לא עמדו בהוראות הסכמי הפיתוח בדבר השלמת הבנייה במועד אלא נתנה אורכות למועדי הבניה בעבור תשלום נמוך.  כתוצאה מכך במקרים רבים יזמים לא בנו במשך שנים רבות ונותרו קרקעות רבות ללא בניה.
8. מצוקת הדיור בישראל בשנים האחרונות הפכה לבעיה חמורה וכחלק מהמאבק המתמשך בעליית מחירי הדירות הנובעת בין השאר ממחסור בקרקעות זמינות לשיווק, החליטה המועצה, ביוזמת שר האוצר ויו"ר המועצה, על שינוי המדיניות האמורה על מנת למנוע  אגירת קרקעות בידי גורמים פרטיים ללא שהשלימו את הבניה במועד שנקבע להם בהסכמי הפיתוח ובחוזי החכירה, ובכך להגדיל את היקפי הבניה והגדלת היצע הדירות בישראל. מדיניות זו הוחלה אף ביחס לבניה שאינה למגורים.
9. משכך החל משנת 2014 מועצת מקרקעי ישראל קיבלה שורה של החלטות (1326, 1424, 1481, 1513) בהן עוגנה מדיניות המגבילה את מתן האורכות ליזמים הן מבחינת תקופת מתן אורכה (מגבלת שנים)  והן מבחינת גובה התשלום במקרים בהם ניתן לתת אורכה, אשר הועלה באופן משמעותי וזאת על מנת לתמרץ את היזם לסיים   מוקדם ככל האפשר את הבנייה כפי שהתחייב. 
10.  בהחלטת מועצה 1481 ולאחריה בהחלטת מועצה 1513 אף עוגנה מפורשות שינוי המדיניות כך שנקבע בהם מפורשות כי רשות מקרקעי ישראל , תפעל, ככלל, לביטול עסקאות בשל אי עמידה במועדי השלמת הבניה אשר נקבעו בהסכם הפיתוח או החכירה.  בהחלטות אלו בוטלה האבחנה שהיו בהחלטות הקודמות בין מקרקעין אשר הוקצו בפטור ממכרז לבין מקרקעין אשר הוקצו במכרז.
11. כפי שעולה מהאמור, מדובר בשינוי מהותי במדיניות הרשות בנושא זה אשר יש בו להשליך על מי שמחזיק בהסכם פיתוח או חוזה חכירה וטרם השלים הבניה כנדרש. לפיכך, נמצא שיש לקבוע הוראות מעבר ונקבעו ההוראות כמפורט להלן.

11.1    לגבי עסקות בפטור ממכרז: 

בהחלטת מועצה 1326 מיום 31.3.14, נקבע כי בעלי הסכם פיתוח יקבלו אורכה אחת של שנה מיום כניסת ההחלטה לתוקף להשלמת הבנייה ולא יאוחר מיום 31.12.15, בתנאים של החלטת מועצה  1229 (ככלל בתשלום נמוך של  1/4% מהתמורה לכל שנת אורכה בתוספת הפרשי הצמדה למדד המחירים לצרכן ולא פחות מ- 1,000 ₪). בהחלטת מועצה 1424 שנכנסה לתוקף ביום 3.8.15,  הוארכה הוראת מעבר זו פעם נוספת לפיה בעלי הסכם פיתוח יוכלו לקבל אורכה אחת אחרונה עד לתאריך 31.12.16. רשות מקרקעי ישראל פרסמה את הוראת המעבר על פי החלטת המועצה 1424 ביחס לבעלי הסכם פיתוח שקיבלו את הקרקע בפטור ממכרז הן בעיתונות הכתובה והן באתר האינטרנט של הרשות. לא נשלחו הודעות פרטניות ליזמים.

11.2    לגבי עסקות במכרז : 
על פי החלטות המועצה 1229, 1326 1424, בעלי הסכם פיתוח עקב מכרז יכלו לעבור לחוזה חכירה ללא שזו תותנה בבינוי בפועל בהתאם לכללים שנקבעו באותה החלטה. 
בהחלטת מועצה 1424 נקבע כי הרשות תחתום על חוזה חכירה עם יזם בעל הסכם פיתוח שרכש את הזכויות העתידיות במקרקעין והמבקש אורכה להסכם הפיתוח ללא שזו תותנה במצב הבינוי במקרקעין. ולגבי מי שזכה במכרז ללא זכויות עתידיות נקבע כי על הרשות לחתום חוזה חכירה ללא שזו תותנה במצב הבינוי במקרקעין ובכפוף לתשלום בגין זכויות נוספות מתכנית שאושרה לאחר מועד ההקצאה. אף נקבע כי היה ולא ייחתם חוזה חכירה יבוטל הסכם הפיתוח והרשות תפעל להשבת הקרקע. בסעיף 7 להחלטת המועצה 1424 נקבע כי על אף האמור ברישא להחלטת המועצה רשאית הנהלת הרשות לבטל חוזה חכירה עם יזם שלא בנה במקרקעין שהוקצו לו במקרים בהם המוחכר דרוש לרשות לביצוע יעדיה ומשיקולים ציבוריים. החלטת מועצה 1424 עמדה בתוקף בתאריך 29.6.15 , ובוטלה בהחלטת מועצה 1481 שנכנסה לתוקף בתאריך 12.9.16. 
בהחלטת מועצה 1481 , בה עוגנה מפורשות המדיניות כי הרשות תפעל ככלל לביטול עסקות, נקבעה הוראת מעבר לפיה בעלי הסכם חכירה יקבלו אורכה אחת אחרונה עד לתאריך 31.3.18 בהתאם לתשלום שנקבע בסעיף 3.1 להחלטת מועצה 1229 . החלטה זו עמדה בתוקף בתאריך 12.9.16 ובוטלה בהחלטת מועצה 1513 שנכנסה לתוקף בתאריך 17.5.17.
בהחלטת מועצה 1513, התקפה כיום,  הוארכה הוראת המעבר ובה נקבע כי יזם אשר זכה במקרקעין במכרז יקבל אורכה אחת ללא תשלום עד לתאריך 31.12.2018.  

1. החל מתאריך 1.1.19 כאמור פגו האורכות לפי הוראות המעבר ועל כל העסקות חלים הכללים של החלטת  מועצה 1513 הן ביחס לעסקות בפטור מכרז והן ביחס לעסקות במכרז ובכלל זה מגבלת השנים כקבוע בהחלטה.
2. בסעיף 6 בהחלטת מועצה 1513  נקבע כי הנהלת הרשות רשאית לקבוע מקרים (כלליים ופרטניים) בהם ניתן לחרוג  מכללי החלטת מועצה זו. מכוח סעיף זה התקבלה החלטת הנהלה 4226 בה נקבעו חריגים למתן האורכה. בהתאם לכך בפועל הובאו מקרים חריגים להנהלה אשר אישרה בהם מתן אורכות.
3. החלטה זו עניינה בעסקות פטור ממכרז ומכרז בהם תמה תקופת המעבר על פי הוראת המעבר בהחלטת המועצה 1513 וכן חורגות במגבלת השנים הקבועה בהחלטה למתן אורכה.

ביום 24/7/19 סוכם:   

1. בקרקעות שהוקצו במכרז לרבות מכרזי חכירה ישירה הכוללים זכויות עתידיות, והסתיימה תקופת   הארכה המקסימלית שניתן לתת על פי החלטת המועצה, לרבות על פי הוראת המעבר והחלטת הנהלה 4226 :

 1.1 ככלל, ניתן יהיה לתת אורכה אחרונה בת שנתיים להשלמת הבנייה. במקרה הצורך תינתן אורכה  אחרונה לתקופה ארוכה יותר, בהתאם לנסיבות הפרויקט.

 1.2  שיעורי התשלום בגין קניית הארכה יהיו בהתאם למפורט בסעיף 5.7.6 לקובץ החלטות מועצת  מקרקעי ישראל והחלטת הנהלה 4226, כך למשל :   
א.     הקצאה למטרת מגורים לרבות שימושים מעורבים נלווים ולמטרת תעסוקה : 
        תינתן ארכה בתשלום של 5% מערך המקרקעין לכל שנת אורכה. 
       התשלום בגין הארכה לא יפחת מ-25,000 ₪ לכל תקופת הארכה.
ב.    הקצאה למטרות ציבוריות (למעט הקצאה לרשות המקומית), מתקנים הנדסיים ותשתיות:
      תינתן ארכה בתשלום של 1.5% מערך המקרקעין לכל שנת ארכה. 
      התשלום בגין הארכה לא יפחת מ-5,000 ₪ לכל תקופת הארכה.
ג.    הקצאת מקרקעין למטרת בניה נמוכה הכוללת,  עד 4 יח"ד (כולל) או  במגזר המיעוטים עד 8 יח"ד (כולל) , שלפחות צד אחד להסכם איננו תאגיד,  תינתן אורכה בתשלום של 2% מערך המקרקעין לכל שנת ארכה.
התשלום בגין הארכה לא יפחת מ-10,000 ₪ (באזור עדיפות לאומית א' ובקו עימות - 5000 ₪), לכל תקופת הארכה.

1.3  כלים להבטחת הבניה בהתאם לשיקול דעת המרחב בהתאם לנסיבות :
              1.3.1  קבלת ערבות ביצוע.  
              1.3.2  במקרה והחכירה רשומה בלשכת רישום המקרקעין- קבלת ייפוי כוח בלתי חוזר לביטול החכירה הרשומה במקרה של אי סיום בנייה במועד.
1.4  יש לעגן תנאי מיוחד בהסכם המבהיר כי אם היזם/חוכר לא יסיים את הבנייה במועד, הרשות תהא רשאית  לבטל את העסקה וליזם/חוכר לא תהא כל טענה ו/או תביעה בעניין זה.
1.5  אגף עסקאות יפעל למשלוח הודעה ליזמים לפיה היזם מצוי בהפרה של ההסכם בגין אי סיום בנייה במועד ודין ההסכם להתבטל. ככל שהוא מבקש אורכה אחרונה לסיום הבנייה עליו לפנות לרשות תוך 30 ימים  ובקשתו תיבחן. במקביל תפורסם הודעה בעיתונות ו/או באתר רמ"י בהתאם.

1. קרקעות שהוקצו בפטור ממכרז והסתיימה התקופה המקסימלית למתן אורכה על פי החלטת המועצה והחלטת הנהלה 4226:

          2.1    ככלל, הרשות תפעל לביטול עסקאות בפטור ממכרז עקב אי עמידה במועדי הבנייה בתנאי ההסכם והחלטת המועצה, תוך מתן זכות שימוע בטרם ביטול העסקה. (ככלל השימוע ייערך בכתב. בסמכות יועץ משפטי מרחבי לקבוע האם השימוע יהיה בע"פ). 

          2.2    הנהלת הרשות מנחה את אגף עסקאות לשלוח הודעות ליזמים בדבר כוונת הרשות לבטל את העסקה בכפוף לזכות השימוע בהתאם לאמור לעיל. לאחר משלוח המכתב, המשך הטיפול ייעשה על ידי המרחב.
          2.3    שיקול דעת למתן אורכות: הנהלת הרשות רואה, במקרים בהם יזם/חוכר שהתחיל לבנות על הקרקע או לעשות פעולות ממשיות לבנייה על הקרקע ומראה רצינות לסיום הבנייה, (כך למשל קיומו של היתר בנייה, אישור ליווי פיננסי), כדבר המהווה שיקול לאי ביטול עסקה ולמתן אורכה. במקרה ויוחלט על מתן ארכה, הארכה תהא בתשלום בהתאם לשיעורים הקבועים בסעיף 5.7.6  לקובץ  החלטות מועצת מקרקעי ישראל, תוך עיגון תנאי מיוחד בהסכם כאמור בסעיף 1.4 לעיל.  
          2.4    ערבות ביצוע תידרש על פי שיקול דעת המרחב בהתאם לנסיבות. במסגרת בחינת הצורך האם לקחת ערבות יובא בחשבון, בין היתר, מידת הפעולות הממשיות שבוצעו לסיום הבנייה. 

1. סמכויות אישור בקשה לארכה וחתימה על תוספות להסכמים:   סעיף 19 בהחלטת הנהלה 4226, הדן בסמכויות אישור בקשות לאורכה, מבוטל

            3.1  סמכויות ועדת עסקות מרחבית: 

1.  לאשר מתן אורכה בהתאם לפרק 5.7 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל ובהתאם להחלטת הנהלה 4226, בתשלומים הקבועים בפרק 5.7 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ובלבד שסך דמי קניית האורכה לא יעלה על 7 מלש"ח לא כולל מע"מ. 
2. לאשר מתן אורכה בעסקאות מכרז בהתאם לסעיף 1 להחלטת הנהלה זו. ובלבד שסך דמי קניית האורכה לא יעלה על 7 מלש"ח לא כולל מע"מ.
3. הליך ביטול עסקה לרבות הליך השימוע.   
4. סמכות חתימה על תוספות להסכמי פיתוח/חכירה ישירה עקב מתן אורכה : מנהל המרחב או סגנו וראש תחום בכיר כספים או סגנו יוסמכו לחתום על תוספת להסכם פיתוח/חכירה ישירה בסכום דמי קניית אורכה של עד 7 מלש"ח לא כולל מע"מ.

           3.2  סמכויות ועדת עסקות מסלול ירוק : 

1.  הנהלת הרשות מסמיכה את ועדת עסקות מסלול ירוק לדון ולאשר מקרים חריגים פרטניים (שאינם בהתאם לפרק 5.7 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל או להחלטת הנהלה 4226 והחלטה זו), בעסקאות עד 50 יח"ד בבניה נמוכה או עד 100 יח"ד בבנייה רוויה בלבד.  
2. אגף עסקאות יעביר דיווח חודשי של המקרים הנ"ל לוועדת עסקות מסלול אדום.
3. אורכות  כאמור בסעיף 3.1 (א) ו-(ב) לעיל כאשר סך דמי האורכה עולה על 7 מלש"ח לא כולל מע"מ.

3.3  סמכות ועדת עסקות מסלול אדום/הנהלה: דיון ואישור בקשה לאורכה מעבר למפורט בסעיפים 3.1 ו-3.2 לאחר בחינה והתייחסות של ועדת עסקות מסלול ירוק.