פיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים בנגב ובגליל ותיקון החלטת ממשלה

נושא ההחלטה:

פיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים בנגב ובגליל ותיקון החלטת ממשלה

מחליטים:

בהמשך להחלטות הממשלה מספר 521 מיום 05.07.2009,  מספר 5303 מיום 26.12.2012 ומספר 2968 מיום 10.08.2017:
1. בהתאם לפרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן - חוק עדיפות לאומית), להכריז על היישובים המוחלשים, כהגדרתם בסעיף 2 שלהלן, כאזור עדיפות לאומית לשנים 2027-2026 לטובת המשך פיתוח ושיפוץ תשתיות ביישובים כמפורט להלן. 
2. לצורך החלטה זו "יישובים מוחלשים" הם יישובים העומדים בתנאים המצטברים הבאים:
א. יישובים הנכללים באשכול 1 על פי המדד החברתי-כלכלי העדכני של אוכלוסיות היישובים על פי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (המדד החברתי-כלכלי) לרשויות מקומיות ויישובים בתוך מועצות אזוריות נכון למועד החלטה זו.
ב. יישובים, לרבות יישובים בתוך מועצות אזוריות המונים עד 5,000 נפש שאינם מוסד חינוכי או כפר נוער.
ג. יישובים שאינם נכללים במסגרת החלטת ממשלה אחרת בתוקף בין השנים 2027-2026.
3. לצורך יישום החלטה זו יוקצה סך של 15 מיליון ש"ח בכל אחת מהשנים 2026 ו-2027 בהתאם לאמור בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, לצורך ביצוע פעולה מאזנת, כאמור בו, יוקצו הסכומים הבאים:
א. סך של 5 מיליון ש"ח מתקציב משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי בכל אחת מהשנים 2026 ו-2027.
ב. סך של 5 מיליון ש"ח מתקציב משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בכל אחת מהשנים 2026 ו-2027 מתוך תקנה 79 בתקציב משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (פיתוח).
ג. סך של 5 מיליון ש"ח בכל אחת מהשנים 2026 ו-2027 מתוך הסכום האמור בסעיף 2(ו) בהחלטת הממשלה מס' 3327 מיום 19 באוגוסט 2025, שעניינה "תיעדוף הוצאות הממשלה בשנת 2025 ותיקון החלטות ממשלה" (להלן – החלטה 3327), ולצורך כך לתקן את החלטה 3327 כאמור בסעיף 4 להחלטה זו.
4. על מנת לעשות שימוש בסכומי ההפחתה הרוחבית האמורה בסעיף 2(ו) להחלטה 3327, כפעולה מאזנת כהגדרתה בחוק יסודות התקציב, ובהתאם לאמור בפסקה (7) לאותו סעיף, לתקן את החלטה 3327 כך שלאחר סעיף 2 יבוא סעיף 3:
"להקצות מתוך הסכום האמור בסעיף 2(ו) את הסכומים הבאים למטרות המפורטות להלן ועל פי הפריסה האמורה להלן:
א. 10 מיליון ש"ח עבור פיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים, בפריסה שווה על פני השנים 2026 ו-2027."
5. להנחות את משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי להקצות תקציב ייעודי  בהתאם לאמות מידה שיגובשו ויאושרו על ידי ועדת התמיכות המשרדית בשים לב בין היתר לפרמטרים הבאים:
א. הפערים הקיימים בתשתיות הקיימות ביישובים המוחלשים תוך שימת דגש על פיתוח או תחזוקה של תשתיות בסיסיות דוגמת כבישים, חשמל, ביוב וכדומה. ניתוח הפערים ייעשה על-פי סקר צרכים.
ב. גודל היישוב (מספר תושבים).
ג. ההכנסה השנתית הממוצעת לתושב.
6. לצורך החלטה זו, תשתיות יוגדרו כתשתית ראשית – כבישים, מדרכות, תאורה, ריבוד ושיפוץ וכן אלמנטים בטיחותיים כגון: תאורה, תמרורים, אבני שפה וכדומה וכן תשתית תת קרקעית ו/או עילית בתחום העבודה של התשתית הראשית – מערכות מים, ביוב, חשמל, תקשורת וכדומה.
7. משרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי יבצע את הפעולות הנדרשות בכלל היישובים המוחלשים, כהגדרתם  בסעיף 2, לרבות ביישובים שאינם בשטחי הפעולה של המשרד בהתאם להחלטת הממשלה מס' 109 מיום 5.2.2023 וזאת לצורך יישום החלטה זו בלבד.

עדיפות לאומית
החלטה זו מיועדת לסייע לישובים מוחלשים באשכול כלכלי- חברתי בדירוג 1 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.
בהתאם לפרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התוכנית הכלכלית לשנים 2009-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "החוק") שכותרתו "אזורי עדיפות לאומית", החלטה זו נשענת על השיקולים הקבועים בסעיף 151(ב)(2) לחוק שעניינו "חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או הישוב ורמת השירותים שבו" ובסעיף 151(ב)(5) לחוק שעניינו הצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות. 
כך הדבר על פי הנתונים הבאים:
1. חוסן חברתי-כלכלי
הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה נמדדה באמצעות שילוב של מאפייני האוכלוסייה בתחומים הבאים: הרכב דמוגרפי, השכלה וחינוך, רמת חיים, תעסוקה וגמלאות. 
המושג רמה חברתית-כלכלית (או רמה סוציו-אקונומית) של האוכלוסייה ביחידה גאוגרפית מסוימת (לדוגמה אוכלוסיית רשות מקומית) מבטא שילוב מאפיינים בסיסיים של האוכלוסייה באותה יחידה
במחקר "Local Government Reform and the Socioeconomic Gap in Israel: Building Toward a New Future"   נבחן הקשר בין המצב הכלכלי של הרשויות המקומיות לבין הוצאותיהן על שירותים ציבוריים. לפי הממצאים, ככל שהמצב הסוציו-אקונומי של הרשות נמוך יותר, כך הוצאות הרשות על שירותים לתושב פוחתות. התוצאה היא כי אוכלוסיות מוחלשות, שזקוקות לשירותים ציבוריים כמו חינוך, רווחה וביטחון, לעיתים קרובות מקבלות שירותים פחות איכותיים. המחקר מציין כי ישנם הבדלים משמעותיים בתשומות שמשקיעות הרשויות המקומיות בהתאם למצב הסוציו-אקונומי של האוכלוסיות, כך שהאוכלוסיות המוחלשות סובלות ממחסור בשירותים חיוניים, מה שגורם להחמרת הפערים החברתיים-כלכליים.
על פי קובץ הרשויות המקומיות העדכני של הלמ"ס, השכר הממוצע לשכיר ביישובים (או רשויות) ברמה חברתית-כלכלית 1 עומד על 7,192 ₪ בחודש בלבד, כאשר לשם השוואה שכר המינימום המעודכן עומד על 6,247 ₪. בישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 השכר הממוצע לשכיר עומד על 7,230 ₪ לחודש,  הפער בין רמה חברתית- כלכלית 1 לרמה 2 עומד על קרוב ל-10%. בכל מקרה, לצד מרכיב ההכנסה יש לבדוק את מרכיב ההוצאה השנתית לתושב. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1, ההוצאה השנתית לתושב (ראה מטה פירוט ביחס מונח זה) עומדת על 5,681 ₪. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 ההוצאה עולה ועומדת על 7,331 ₪ לתושב. פער ההוצאה לתושב בין ישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 לישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 עומד על 23%.בהתאם לפערים שהוצגו שעיקרם מתבטא בהוצאה נמוכה יותר לתושב הוחלט על מתן ההטבה לישובים בדירוג סוציו 1 כך שהטבה זו תסייע בהשלמת רמת ההוצאה לתושב. 
ההוצאה לתושב היא ההוצאה התקציבית של הרשות לתושב בודד. ההוצאה מיועדת למימון שירותים שונים כגון חינוך, בריאות, תרבות, פנאי ועוד. ההוצאה לתושב משמשת לשיפור איכות החיים ומתן גישה לשירותים טובים ואיכותיים, תורמת להשקעה בפוטנציאל התושבים והתפתחותם האישית והמקצועית, לחיזוק הקשר בין הרשות המקומית והתושבים, מתן גישה שווה לשירותים, תורמת לכלכלה המקומית, הגברת מעורבות התושבים ועוד. משמעות הנתונים לעיל היא כי השירות הניתן לתושבים ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 הוא שירות מינימאלי, בסיסי ומינורי בלבד. ההשקעה התקציבית בתשתיות תורמת לצמצום הפערים ושיפור השירות לתושב. לשם המחשה, בעקבות החלטת הממשלה הקודמת, החלטה מספר 2968, אחד היישובים – יסודות, עלה מרמה חברתית-כלכלית 1 ל-2. עלייה זו מתורגמת, כפי שניתן היה לראות, בהקצאת תקציב גבוה יותר לתושב ובשיפור השירות לתושב באחוז ניכר. ביסודות החל תהליך של שיפור החוסן הכלכלי, יצירת מקורות הכנסה וצמצום התלות בתקציבי מדינה. מכאן המשך חשיבות ההשקעה ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1. 
נוסף על האמור , פורסם על ידי משרד הפנים מחקר על אודות כלכלת הרשויות המקומיות.  על פי המחקר, ככל שהאשכול חברתי-כלכלי של הישובים גבוה יותר, גדלות ההכנסות של היישוב. ככל שההכנסות גבוהות יותר, כך ההוצאות לתושב והשירותים לתושב יהיו גבוהים יותר, ולהיפך. מבחינת קביעה זו על פי נתוני הלמ"ס העדכניים עולה כי ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה הן 272 ₪ לשנה, ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה הן כ-1,101 ₪ לשנה.   
כלל הנתונים המפורטים מלמדים על חולשות היישובים המסווגים באשכול ברמה חברתית-כלכלית 1. ככל שעולים בדירוג הלמ"ס של הרשויות המקומיות, ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה עולות וגם ההוצאה לתושב גדלה. 
בנוסף, במחקר המוזכר לעיל של משרד הפנים מצוין הקשר בין גודל היישוב לבין מצבו הכלכלי. נמצא כי התקציב של יישובים קטנים נמוך ואינו מאפשר מתן שירותים באותה רמה של יישובים גדולים יותר. המחקרים השונים מלמדים חד-משמעית שגודל היישוב משפיע על מצבו הכלכלי . יישובים קטנים וחלשים מתקשים להתחרות באופן יעיל לאור המשאבים והיכולות הנדרשים מהם. בביצוע פעולות עתירות הון, כדוגמת בניית תשתיות, מבני ציבור וכבישים, יש יתרון מובהק לגודל היישוב. יישובים קטנים יתקשו להוציא אל הפועל פרויקטים עתירי הון ויתקשו לספק שירותים לתושבים. ככל שהיישוב קטן יותר או חלש יותר מבחינת דירוג חברתי-כלכלי של הלמ"ס, כך הקושי יגדל וכך הפערים יגדלו. מסיבה זו החלטה זו מתמקדת דווקא ביישובים קטנים המונים עד 5,000 תושבים. 
עוד יצוין כי החלטה זו דנה בנושא פיתוח תשתיות בסיסיות בלבד דוגמת כבישים, מדרכות, תאורת רחובות וכדומה. בהתאם לפקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, מוסמכות הרשויות המקומיות לקבוע חובה על תשלום אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים בחוקי עזר וזאת ככל הנדרש לצורך ביצוע חובותיהן וסמכויותיהן. במסגרת זאת נוהגות הרשויות המקומיות מזה עשרות שנים לגבות היטלים למימון תשתיות עירוניות, כאשר באופן היסטורי היטלים אלו הוטלו בעיקר למימון נושא תשתית הכבישים, הביוב, המים והתיעול.  ביישובים החלשים  הרשויות אינן יכולות לבצע את העבודות הבסיסיות הנדרשות עבור התושבים, לאור העובדה כי התושבים חסרי אמצעים כלכליים לעמוד בהוצאות היטלי הפיתוח הצפויים להיות מוטלים עליהם בגין עבודות אלה. הוצאות אלה יכולות להסתכם בעשרות אלפי שקלים לתושב. 
על בסיס השיקולים האמורים, התמקדות ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 עולה בקנה אחד עם השיקול המנוי בסעיף 151(ב)(2) לחוק, ומקדמת את מטרות ההחלטה. 
2. צמצום פערים
אחד השיקולים המנויים בחוק הוא הצורך בצמצום פערים בין האזור או הישוב לבין האזורים או הישובים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות. 
נכון להיום, בשנת 2025, עדיין קיימים יישובים שהמאפיינים הפיסיים שלהם ירודים במיוחד, אף מיום הקמתם. הם מתאפיינים בהיעדר מדרכות וכבישים, מבנים מאזבסט, מתחמי מגורים ישנים ומתפוררים, היעדר ביוב מוסדר וניקוז, היעדר תאורת דרכים, שבילי עפר המחברים בין רחובות וכבישים ראשיים, תשתית ירודה לאיסוף פסולת ועוד.
על פי רוב, ביישובים בהם התושבים הם בעלי הכנסה נמוכה מהממוצע התשתיות הבסיסיות הן ברמה ירודה. רמת החיים של התושבים נמוכה יותר, ועל פי משרד הבריאות שיעורי התחלואה והתמותה שלהם אף גבוהים מהממוצע. כפועל יוצא מכך, אוכלוסיות חזקות ובעלות אמצעים לא תעבורנה להתגורר בישובים אלה, ואוכלוסיות שתתחזקנה תעזובנה את הישוב. מצב התשתיות הירוד גם גורם להיעדר מקומות תעסוקה. תשתיות ירודות תורמות לרמת זיהומים וסיכונים סביבתיים בשל האיכות הירודה של התשתיות. מצב זה הוא פוטנציאל ליצירת מפגעים וסיכונים סביבתיים, לרבות מפגעים אשר השפעתם אינה תחומה לגבולות הרשות, למשל זיהום אוויר או קרקע.   
יישובים חזקים, בעלי גישה להון אנושי וכלכלי, מצליחים לפעול לפיתוח תשתיות ולתחזוקת תשתיות. יישובים חלשים אינם מצליחים לפתח ולתחזק תשתיות בהיעדר משאבים. הסדרת תשתיות מחייבת השקעה כספית משמעותית אשר איננה אפשרית ליישובים חלשים. יישובים אלה יתקשו לקבל הלוואות  ולגייס תרומות ותושביהם אינם מסוגלים לעמוד בהיטלי פיתוח. כתוצאה מכך, ביישובים החלשים קיים מחסור בתשתיות ראויות, והפער בין איכות החיים של תושבי הישובים לבין תושבי ישובים אחרים הולך ומתחדד.
כפי שהוצג לעיל, יישובים קטנים וחלשים מתקשים להתחרות באופן יעיל לאור המשאבים והיכולות הנדרשים מהם בביצוע פעולות עתירות הון, כדוגמת בניית תשתיות, מבני ציבור וכבישים, בהן יש יתרון מובהק לגודל הישוב. ככל שהישוב קטן יותר ו/או חלש יותר מבחינת דירוג חברתי-כלכלי של הלמ"ס , כך הקושי יגדל וכך הפערים יגדלו. הפערים בין יישובים בדירוג חברתי-כלכלי 1 (כאמור – הנמוך ביותר), לבין יישובים בדירוג גבוה יותר ניכרים ומשפיעים כמעט בכל תחומי החיים: ההכנסה לנפש נמוכה בהרבה מהממוצע, שיעורי האבטלה גבוהים, אחוז נמוך של זכאות לבגרות וציונים נמוכים יותר, נגישות נמוכה לחינוך בלתי פורמאלי ולהשכלה גבוהה, נגישות נמוכה לשירותי רפואה מתקדמים, שיעורי תחלואה גבוהים, תוחלת חיים נמוכה יותר, מחסור במבני ציבור ותשתיות ציבוריות חסרות ולקויות, שיעורי פשיעה גבוהים יותר ועוד. כמעט בכל מרכיב או פרמטר בו תתבצע השוואה בין ישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 לבין יישובים ברמה חברתית-כלכלית גבוהה יותר, יימצאו פערים משמעותיים. בהשוואה ליישובים ברמה חברתית-כלכלית גבוהה 8-10, הפערים יהיו לעתים פי 2 ואף פי 3. 
כתוצאה מכך, ביישובים חלשים קיים מחסור בהסדרה ותשתיות סביבתיות ראויות, והפער בין איכות החיים והסביבה של תושבי היישובים החלשים לישובים החזקים מדגיש מדוע נדרש סיוע ממשלתי דווקא ליישובים החלשים בכל הנוגע להשקעה בתשתיות. 
על בסיס השיקולים האמורים, ההתמקדות בפיתוח תשתיות בישובים מוחלשים ברמה חברתית-כלכלית 1 כאמצעי לצמצום פערים, עולה בקנה אחד גם עם השיקול המנוי בסעיף 151(ב)(5)לחוק, ומקדמת שיקול זה.