פיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים בהתיישבות הכפרית בנגב, בגליל ובפריפריה החברתית

נושא ההחלטה:

פיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים בהתיישבות הכפרית בנגב, בגליל ובפריפריה החברתית

מחליטים:

1. בהמשך להחלטות הממשלה מספר 521 מיום 5.7.2009 בעניין "שיקום  תשתיות ביישובים חקלאיים ותיקים כמניע לפיתוח והתחדשות הכפר" ומספר 5303 מיום 26.12.2012 בעניין "שיקום תשתיות ביישובים כפריים גדולים כמנוע לפיתוח והתחדשות הכפר", לגבש וליישם תוכנית רב שנתית לשנים 2019-2017 לפיתוח ושיקום תשתיות ביישובים מוחלשים בנגב, בגליל ו'בפריפריה החברתית' כהגדרתה בהחלטות הממשלה מספר 631 מיום 1.11.2015 ומספר 1453 מיום 15.05.2016:

2. לצורך ההחלטה זו, "יישובים מוחלשים" הם –
א. יישובים מהנגב, הגליל והפריפריה החברתית, לרבות יישובים בתוך מועצות אזוריות, המונים עד 5,000 נפש, שאינם מוסד חינוכי או כפר נוער.
ב.  נכללים באשכול 3-1 על-פי המדד החברתי-כלכלי העדכני של אוכלוסיות היישובים על פי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (המדד החברתי-כלכלי) לרשויות מקומיות ויישובים בתוך מועצות אזוריות נכון למועד החלטה זו.
  יישובים מוחלשים הנכללים באשכול 1 על-פי המדד החברתי-כלכלי יוגדרו כקבוצת עדיפות א'. יישובים מוחלשים הנכללים באשכול 3-2 של המדד החברתי-כלכלי יוגדרו כקבוצת עדיפות ב'.

3. להקצות לצורך פיתוח 'תשתיות' ביישובים מוחלשים עד 30 מיליון ש"ח מהמקורות הבאים:
• המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל עד 5  מיליון ₪ בכל אחת מהשנים    2018-2017.
• משרד האוצר עד 5 מיליון ₪ בכל אחת מהשנים 2018-2017.
• משרד התחבורה והבטיחות בדרכים עד 2.75 מיליון ₪ בכל אחת מהשנים 2018-2017.
• משרד הבינוי והשיכון עד 1.5  מיליון ₪ בכל אחת מהשנים   2018-2017.
• משרד החקלאות ופיתוח הכפר עד 0.75 מיליון ₪ בכל אחת מהשנים 2018-2017, ליישובים כפריים המונים עד 2,000 נפש.
תקציבי המשרדים המפורטים בסעיף זה יועברו, בכפוף לכל דין,  למשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל אשר יפעילם בכפוף לכל דין.

4. להורות למנכ"ל המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל להקים צוות בין-משרדי בהשתתפות נציגי משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד האוצר ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר, שיקבע אמות מידה מקצועיות לדירוג היישובים, בין  היתר, לפי התבחינים המפורטים להלן:

א. הפערים הקיימים בתשתיות הקיימות ביישובים המוחלשים, תוך שימת דגש על פיתוח או תחזוקה של תשתיות בסיסיות דוגמת כבישים, חשמל, ביוב וכדומה. ניתוח הפערים ייעשה על-פי סקר צרכים.
ב.  גודל היישוב (מספר תושבים).
ג.  ההכנסה השנתית הממוצעת לתושב.
ד. תקציבים ממשלתיים נוספים המוקצים ליישוב למטרת פיתוח תשתיות.
לצורך החלטה זו, תשתיות יוגדרו כתשתית ראשית – כבישים, מדרכות, תאורה, ריבוד ושיפוץ וכן אלמנטים בטיחותיים כגון: תאורה, תמרורים, אבני שפה וכדומה, וכן תשתית תת קרקעית ו/או עילית בתחום העבודה של התשתית הראשית – מערכות מים, ביוב, חשמל, תקשורת וכדומה.

5. הצוות יבחן ראשית את היישובים המוחלשים הנמצאים בקבוצת עדיפות א'. אם לאחר הבחינה וחלוקת התקציב על-פי התבחינים תיוותר יתרה תקציבית, יבחן הצוות את קבוצת עדיפות ב'. 

6. הצוות יקבע אמות מידה מקצועיות לתקצוב היישובים ויציג את רשימת הפרויקטים וחלוקת התקציב בין היישובים לשר לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל עד 90 ימים.

עדיפות לאומית

החלטה זו מיועדת לסייע ליישובים מוחלשים באשכול כלכלי חברתי 3-1 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המצויים בתחומי הנגב, הגליל או הפריפריה החברתית, שהם תחומי פעילותו של המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל.
בהתאם לפרק כ"ו לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009 (להלן: "החוק") בנושא אזורי עדיפות לאומית, החלטה זו נשענת על השיקולים הקבועים בסעיף 151(ב)(2) לחוק, שעניינו חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב ובסעיף 151(ב)(5) לחוק, שעניינו הצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות.

כך הדבר על פי הנתונים הבאים:

1) חוסן חברתי-כלכלי:
הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה נמדדה באמצעות שילוב של תכונותיה הבסיסיות של האוכלוסייה בתחומים הבאים: הרכב דמוגרפי, השכלה וחינוך, רמת חיים, תעסוקה וגמלאות.
המושג רמה חברתית-כלכלית (או רמה סוציו-אקונומית) של האוכלוסייה ביחידה גאוגרפית מסוימת (לדוגמה אוכלוסיית רשות מקומית) מבטא שילוב תכונות בסיסיות של האוכלוסייה באותה יחידה. מושג זה נתפס אינטואיטיבית במצביו הקיצוניים: עני בקצה האחד (1) ועשיר בקצה השני (10).
על פי דירוג הלמ"ס, 18 יישובים כפריים במדינת ישראל נמצאים ברמה חברתית-כלכלית 1, מתוכם 10 הינם מוסדות חינוך/כפרי נוער. מוסדות חינוך וכפרי נוער מהווים מסגרות חינוכיות המתוקצבות על ידי משרד החינוך, גם בתחומי התשתיות, ועל כן לא יתוקצבו במסגרת החלטה זו.  דהיינו, 8 יישובים כפריים מוגדרים כיישובים חלשים במיוחד. כמו כן, ישנן 8 רשויות מקומיות, ערים ומועצות מקומיות בדירוג 1, אך הן לא מהוות חלק מהחלטה זו מאחר שמספר תושביהן גדול מ-5,000 תושבים. המדד החברתי-כלכלי משמש ליישום מדיניות דיפרנציאלית של השלטון המרכזי כלפי הרשויות המקומיות. מתוך כלל הסעיפים המרכיבים את המדד, 5 סעיפים בוחנים את רמת החיים של הפרט דוגמת הכנסה חודשית ממוצעת לנפש, ו-5 סעיפים בוחנים נושאי תעסוקה וגמלאות דוגמת אחוז בעלי הכנסה מעבודה מתחת לשכר המינימום. מאחר שמדובר במדד משוקלל, הרי שביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1, אחוז השכירים המשתכרים עד שכר המינימום נמוך משמעותית מהממוצע, השכר הממוצע לשכיר נמוך יותר משמעותית מהממוצע, ההכנסה החודשית הממוצעת לנפש נמוכה משמעותית מהממוצע וכן הלאה.

במחקר "המשבר ברשויות המקומיות" נבחן הקשר בין האשכול החברתי כלכלי של הרשות לבין ההוצאות שלה לתושב לשנה. במחקר נמצא שהוצאות הרשות פוחתות ככל שהאשכול החברתי כלכלי של התושבים נמוך יותר. מסקנות המחקר היו שדווקא אוכלוסיות חלשות, הזקוקות לשירותי הרשות מקבלות שירותים ברמה נמוכה יותר.
על פי נתוני הלמ"ס העדכניים, השכר הממוצע לשכיר ביישובים (או רשויות) ברמה חברתית-כלכלית 1 עומד על 5,085 ₪ בחודש בלבד. מעט מעל שכר המינימום המעודכן. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 השכר הממוצע לשכיר עומד על 5,256 ₪ לחודש, וכבר ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 3 ישנה קפיצה משמעותית ל-6,057 ₪ לחודש לשכיר. הפערים בין רמה חברתית-כלכלית 1 ל-2 נמוכים והינם כ-4% בלבד. בין רמה חברתית-כלכלית 1 ל-3, הפערים כבר גדלים משמעותית ועומדים על כ-20%. בכל מקרה, לצד מרכיב ההכנסה יש לבדוק את מרכיב ההוצאה השנתית לתושב. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1, ההוצאה השנתית לתושב עומדת על 5,903 ₪. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 ההוצאה עולה ועומדת על 6,876 ₪ לתושב. ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 3 ההוצאה השנתית לתושב כבר עומדת על 7,124 ₪.
נוסף על האמור לעיל, משרד הפנים פרסם באוגוסט 2016 מחקר אודות כלכלת הרשויות המקומיות. על פי המחקר, ככל שהאשכול חברתי-כלכלי של היישובים גבוה יותר, גדלות ההכנסות של היישוב. ככל שההכנסות גבוהות יותר, כך ההוצאות לתושב והשירותים לתושב יהיו גבוהים יותר, ולהיפך. מבחינת קביעה זו על פי נתוני הלמ"ס העדכניים עולה כי ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 1 ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה הינן כ-1,013 ₪ ₪ לשנה, ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 2 ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה הינן כ-1,817 ₪ לשנה וביישובים ברמה חברתית-כלכלית 3 ההכנסות הממוצעות לתושב מארנונה לשנה הינן כ-2,292 ₪ לחודש.

כלל הנתונים לעיל מלמדים אודות חולשת היישובים הממוקמים באשכול רמה חברתית-כלכלית 1, וביישובים באשכול רמה חברתית-כלכלית 2 ו-3. ככל שעולים בדירוג הלמ"ס של הרשויות המקומיות, הכנסות הממוצעות לתושב מארנונה עולות וגם ההוצאה לתושב גדלה. מכאן המטרה להתמקד ביישובים באשכולות 1-3. כמו כן, מאחר שבין היישובים באשכול 1 לבין היישובים באשכול 2-3 קיימים פערים של 20% ומעלה, מוצע לייצר 2 קבוצות עדיפות. היישובים באשכול 1 יוגדרו כיישובים בעדיפות א', והיישובים באשכולות 2 ו-3 יוגדרו כיישובים בעדיפות ב'. הטיפול בקבוצת עדיפות ב' מותנה בבדיקת ואישור הצוות הבין משרדי המוקם בהחלטה זו.
נוסף על האמור לעיל, במחקר של משרד הפנים מצוין הקשר בין גודל היישוב לבין מצבו הכלכלי. נמצא כי התקציב של יישובים קטנים נמוך ואינו מאפשר מתן שירותים באותה רמה של יישובים גדולים יותר. המחקרים השונים מלמדים חד משמעית שגודל היישוב משפיע על מצבו הכלכלי. יישובים קטנים וחלשים מתקשים להתחרות באופן יעיל לאור המשאבים והיכולות הנדרשים מהם. בביצוע פעולות עתירות הון, כדוגמת בניית תשתיות, מבני ציבור וכבישים, יש יתרון מובהק לגודל היישוב. יישובים קטנים יתקשו להוציא אל הפועל פרויקטים עתירי הון ויתקשו לספק שירותים לתושבים. ככל שהיישוב קטן יותר ו/או חלש יותר מבחינת דירוג חברתי-כלכלי של הלמ"ס, כך הקושי יגדל וכך הפערים יגדלו. מסיבה זו החלטה זו מתמקדת דווקא ביישובים קטנים המונים עד 5,000 תושבים.

עוד יצוין כי החלטה זו דנה בנושא פיתוח תשתיות בסיסיות בלבד דוגמת כבישים, מדרכות, קווי סניקה, תאורת רחובות וכדומה. בהתאם לפקודת העיריות ופקודת המועצות המקומיות, מוסמכות הרשויות המקומיות לקבוע חובה על תשלום אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים בחוקי עזר וזאת ככל הנדרש לצורך ביצוע חובותיהן וסמכויותיהן. במסגרת זאת נוהגות הרשויות המקומיות מזה עשרות שנים לגבות היטלים למימון תשתיות עירוניות, כאשר באופן היסטורי היטלים אלו הוטלו בעיקר למימון נושא תשתית הכבישים, הביוב, המים והתיעול. בעיה זו באה לידי ביטוי ובולטת דווקא ביישובים החלשים. היישובים אינם יכולים לבצע את העבודות הבסיסיות הנדרשות עבור התושבים, לאור העובדה כי התושבים חסרי אמצעים כלכליים לעמוד בהוצאות היטלי הפיתוח הצפויים להיות מוטלים עליהם בגין עבודות אלה. הוצאות אלה יכולות להסתכם בעשרות אלפי ₪ לתושב.
על בסיס השיקולים האמורים, ההתמקדות ביישובים ברמה חברתית-כלכלית 3-1 עולה בקנה אחד גם עם השיקולים המנויים בסעיף 151(ב) לחוק, ומקדמת שיקולים אלה, ובכלל זה חוסנו הכלכלי והחברתי של האזור או היישוב.

2) צמצום פערים: 
אחד מהשיקולים המנויים בחוק הוא הצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות.
נכון להיום, בשנת 2017, עדיין קיימים יישובים שהמאפיינים הפיסיים שלהם ירודים במיוחד, אף מיום הקמתם. הם מתאפיינים בהיעדר מדרכות וכבישים, מבנים מאזבסט, מתחמי מגורים ישנים ומתפוררים, היעדר ביוב מוסדר וניקוז, היעדר תאורת דרכים, שבילי עפר המחברים בין רחובות וכבישים ראשיים, תשתית ירודה לאיסוף פסולת.

יישובים הסובלים ממחסור בתשתיות בסיסיות נחשבים, כאמור, ליישובים חלשים. מרבית התושבים ביישובים אלה הינם בעלי הכנסה נמוכה מהממוצע והשכלה נמוכה מהממוצע. רמת החיים שלהם נמוכה יותר, ועל פי משרד הבריאות שיעורי התחלואה והתמותה שלהם אף גבוהים מהממוצע. כפועל יוצא מכך, אוכלוסיות חזקות ובעלות אמצעים לא תעבורנה להתגורר ביישובים אלה, ואוכלוסיות שתתחזקנה תעזובנה את היישוב. מצב התשתיות הירוד גם גורם להיעדר מקומות תעסוקה. תשתיות ירודות תורמות לרמת זיהומים וסיכונים סביבתיים בשל האיכות הירודה של התשתיות. מצב זה הוא בעל פוטנציאל ליצירת מפגעים וסיכונים סביבתיים, לרבות מפגעים אשר השפעתם אינה תחומה לגבולות הרשות, למשל זיהום אוויר או קרקע.
יישובים חזקים, בעלי גישה להון אנושי וכלכלי, מצליחים לפעול לפיתוח תשתיות ולתחזוקת תשתיות. יישובים חלשים אינם מצליחים לפתח ולתחזק תשתיות בהיעדר משאבים. הסדרת תשתיות מחייבת השקעה כספית משמעותית אשר איננה אפשרית ליישובים חלשים. יישובים אלה אינם יכולים לקבל הלוואות, הם יתקשו לגייס תרומות ותושביהם אינם יכולים לעמוד בהיטלי פיתוח. כתוצאה מכך, ביישובים החלשים קיים מחסור בתשתיות ראויות, והפער בין איכות החיים של תושבי היישובים לבין תושבי יישובים אחרים הולך ומתחדד.

כפי שהוצג לעיל, יישובים קטנים וחלשים מתקשים להתחרות באופן יעיל לאור המשאבים והיכולות הנדרשים מהם. בביצוע פעולות עתירות הון, כדוגמת בניית תשתיות, מבני ציבור וכבישים, יש יתרון מובהק לגודל היישוב. יישובים קטנים יתקשו להוציא אל הפועל פרויקטים עתירי הון ויתקשו לספק שירותים לתושבים. ככל שהיישוב קטן יותר ו/או חלש יותר מבחינת דירוג חברתי-כלכלי של הלמ"ס, כך הקושי יגדל וכך הפערים יגדלו.
כתוצאה מכך, ביישובים חלשים קיים מחסור בהסדרה ותשתיות סביבתיות ראויות, והפער בין איכות החיים והסביבה של תושבי היישובים החלשים ליישובים החזקים מדגיש מדוע נדרש סיוע ממשלתי דווקא ליישובים החלשים בכל הנוגע להשקעה בתשתיות.
על בסיס השיקולים האמורים, ההתמקדות בפיתוח תשתיות ביישובים מוחלשים ברמה חברתית-כלכלית 3-1 כאמצעי לצמצום פערים, עולה בקנה אחד גם עם השיקולים המנויים בסעיף 151(ב) לחוק, ומקדמת שיקולים אלה, ובכלל זה הצורך בצמצום פערים בין האזור או היישוב לבין אזורים או יישובים אחרים או בין קבוצות אוכלוסייה תושבות האזור או היישוב לבין קבוצות אוכלוסייה אחרות.