מסקנות וועדת החלל בעקבות פיצוץ עמוס 6

1. כללי

במדינת ישראל נבנתה בעמל רב ולאורך שנים, תשתית טכנולוגית עצמאית ומתקדמת בתחום החלל, כולל כוח אדם איכותי ומיומן בתעשייה ובאקדמיה. ההישגים אליהם הגיעה מדינת ישראל, מתוך חזון וחתירה למצוינות, הציבו אותה בחזית הידע בעולם בתחום החלל ועל כך הוגדרה כמובילה עולמית. ברמה הלאומית, להחלטה לפתח את תחום החלל בישראל היתה תרומה בעלת משמעות להפיכת ישראל למדינה טכנולוגית ומתקדמת מדעית וכלכלית והשפעתה ניכרת על התעסוקה במשק, הקידום הטכנולוגי ופיתוח מוקדי ידע חיוניים. ההתפתחות המואצת בתחום החלל בעולם בשנים האחרונות אל מול ההאטה בפעילות בישראל והמשבר אליו נקלעה תעשיית החלל מהטעמים המפורטים בדו"ח, הביאו לשחיקה במעמדה של מדינת ישראל בתחום החלל אל מול העולם, ולנסיגה ביכולות אל מול החזון הטכנולוגי של המדינה. לכן, יש צורך בשילוב ואיחוד מאמץ על ידי כלל הגורמים במדינת ישראל להמשיך ולפתח את מוקדי הידע בתעשיית החלל ובאקדמיה, לעודד חדשנות ויזמות בתחום האזרחי-המסחרי שהם המפתח לשגשוג ורווחה.

אנו סבורים כי השקעה בתחום החלל (אשר המינימום שלה מפורט במסמך זה), יכולה ליצור מסה קריטית שתהפוך את ישראל לשחקן משמעותי בתחום. שוק החלל העולמי, הכולל מוצרים ושירותים, מוערך ביותר מ-320 מיליארד דולר בשנה. גם אם חלקה של ישראל בשוק יהיה רק 1%, מדובר בייצוא של 2-3 מיליארד דולר בשנה.

בנוסף, יש מקום לחבר את פעילות החלל בישראל לתחומים אחרים בהם ישראל מוכרת כמובילה. לדוגמה, הממשק שבין עולם החלל לבין עולם הסייבר, שהופך לתחום פעילות חשוב. לישראל תעשיית סייבר מתקדמת בעלת מוניטין עולמי, ותעשיית החלל בישראל תוכל להשתלב בתחום זה, להתפתח ולהוביל. לכן יש לתת עדיפות לפיתוח מוצרים, יכולות ושירותים שיאפשרו לתעשייה בישראל להתחרות בשוק העולמי ולבסס את עצמה.

1. המשבר ומשמעותו

בנובמבר 2015, פסק הקשר עם לוויין התקשורת עמוס-5 וכעבור זמן קצר הוכרז על אבדנו. בספטמבר 2016, אבד לוויין התקשורת עמוס-6 מתוצרת התעשייה האווירית ערב שיגורו לחלל. בעוד חודשים ספורים, ברבע הראשון של שנת 2017, צפוי לוויין התקשורת עמוס-2, המשרת צרכנים ישראליים רבים, לסיים את תפקידו ולהתפנות מנקודת השמיים בה הוא מצוי. למרות רצף האירועים, אין לווייני תקשורת נוספים בפיתוח על ידי התעשייה האווירית ופעילות החלל בישראל נמצאת במשבר חריף:

1. היציבות הכלכלית של חברת 'חלל תקשורת' ויכולתה לממן בניית לוויינים חדשים ספגה מכה קשה. יתרה מכך, בכדי לשקם את המצב, למנוע פגיעה בלקוחותיה ולהגן על נקודות השמיים אליהן היו מיועדים שני הלוויינים שאבדו, נדרשת חברת 'חלל תקשורת' לחכור לווייני תקשורת קיימים, פעולה הכרוכה בעלות לא מבוטלת.
2. עבור התעשייה האווירית, הקבלן הראשי של תכנית החלל של ישראל, העובדה שאין לווייני תקשורת נוספים בפיתוח ואין הזמנה ללווייני תקשורת נוספים מעמידה בסיכון את יכולתה להמשיך ולהחזיק בקו הפיתוח. המשמעות היא אבדן של יכולות, ידע ומומחיות שנצברו בעמל רב.
3. ברמה הלאומית, בתוך זמן קצר יעמדו לרשות מדינת ישראל רק שני לווייני תקשורת תוצרת ישראל עמוס-3 ועמוס-4. משמעות הדבר היא יכולת חלקית בלבד לשימוש בלווייני תקשורת לטובת צרכיה הלאומיים (האזרחיים והביטחוניים) של מדינת ישראל ואזרחיה. בשל יתירות נמוכה, במקרה חירום יש חשש לפגיעה קשה בכלכלה, בשגרת החיים ובביטחון. בנוסף, קיים סיכון ממשי לאבדן נקודות השמיים של מדינת ישראל בהן ניתן למקם לווייני תקשורת במסלול גיאוסטציונארי.

שילוב כל אלה מעמיד בסכנה ממשית את קיומו של תחום לווייני התקשורת בישראל ומשפיע לרעה על מכלול הפעילות בתחום החלל בישראל, כולל תחום התצפית והחישה מרחוק.

1. הצורך בתכנית חלל

למדינת ישראל יש צורך מהותי ביכולת עצמאית להשגת מידע מהחלל ובהעברת מידע באמצעות החלל (תצפית ותקשורת). יכולות אלה נדרשות לקיום באופן שוטף ורציף. צורך זה רק הולך ומתעצם ככל שמשתנה הסביבה האסטרטגית והטכנולוגיה ממשיכה להתקדם ולשגשג. מאחר והסיבות לצורך במידע מהחלל באמצעות לווייני חישה מרחוק ברורות ומוסכמות נתמקד בהסבר הצורך בתקשורת עצמאית באמצעות לוויינים.

הצורך המבצעי בלווייני תקשורת למדינת ישראל נובע ממספר סוגיות:

1. הבטחת חופש הפעולה במרחב באמצעות יצירת מידע והעברת מידע באופן בלתי תלוי למען מענה לשליטה במרחב.
2. שימור שלוש נקודות השמיים העומדות בשלב זה לרשות מדינת ישראל לצורך הבטחת היכולת למקם לווייני תקשורת ישראלים בחלל והבטחת השימוש בתחום התדרים לטובת כלל הצרכנים הלאומיים והפרטיים בישראל. 
3. יתירות לתשתית התקשורת כתשתית קריטית לקיום קשר בין ישראל לעולם. בעולם החשוף יותר ויותר לאיומי סייבר ומתקפות על תשתיות קריטיות, אסונות טבע, או אירועים מלחמתיים, גיבוי לקשר עם העולם הוא קריטי לשם פיזור סיכון. מבחינה גיאופוליטית ישראל משולה לאי, שכן היא מוקפת מדינות אשר לא נמצאות עמה בהסכמים המאפשרים גיבויים תקשורתיים באמצעות כבלים תת קרקעיים. במצב זה גדלה ההסתמכות של ישראל על כבלים תת ימיים. מערך של לווייני תקשורת יחזק את היתירות והביטחון התקשורתי של מדינת ישראל בעת חירום ויסייע בצמצום זמן ההתאוששות והחזרה לכשירות במצבי חירום כמו אסון טבע, טרור, מלחמה ו/או לחץ פוליטי משמעותי.

מכל הסיבות והצרכים הללו נדרשת למדינת ישראל תכנית חלל לאומית, עצמאית ובת קיימא גם בתחום התקשורת. יתרה מכך, מדינת ישראל לא יכולה להרשות לעצמה להישאר מאחור ולא להתקדם בזמן שהעולם צועד קדימה.

1. הפער בין הצרכים והיכולת לממשם

אל מול מכלול הצרכים הלאומיים והיכולות הגבוהות שנצברו בתעשיית החלל בישראל ובאקדמיה, סובלת תכנית החלל של ישראל, במכלול התחומים, אך בעיקר בתחום התקשורת, מפער הולך וגדל בין החשיבות הלאומית שבקיום עצמאי ומתקדם של התשתיות והיכולות הטכנולוגיות שפותחו, כולל כוח האדם האיכותי והמיומן, ובין האפשרות להמשיך ולקיים אותן. זאת מאחר ואין תמיכה מתאימה מצד המדינה לצורך המשך פיתוחה של היכולת ועמידתה של ישראל בחזית הידע בתחום החלל.

נציגי התעשיות הגדולות והקטנות כמו גם נציגי האקדמיה שהופיעו בפני הוועדה מנו שורה של גורמים המקשים על היכולת הכוללת לקיים תעשייה בת קיימא ולהשתלב בשוק החלל העולמי: תקציבי מו"פ נמוכים משמעותית ביחס לעולם; המיקוד של ישראל בתחום החלל שנותר בעיקרו בתחום הביטחוני וכמעט ואינו כולל פיתוח של יישומים ושירותים אזרחיים ומסחריים; תשתיות מיושנות ותשתיות חסרות; היעדר סביבה תומכת לחברות קטנות שלא מאפשר לפתח ולקיים את האקו-סיסטם הנדרש בתחום החלל; חוסר תקצוב למחקר בסיסי באקדמיה; מיעוט אנשי סגל בתחומי הנדסת חלל; מנגנוני מימון המתמקדים במו"פ בלבד וניתנים לפרקי זמן קצרים מדי; היעדר קרנות הון סיכון המתמחות בחלל; חסמים שונים מתחום הרגולציה. 

בנוסף לכך, בתחום התקשורת, הקושי העיקרי מתבטא בכך שעלות לווייני התקשורת מתוצרת ישראל גבוהה אל מול רכש מחוץ לישראל. הסיבות לכך הן נפח עבודה קטן עבור השוק המקומי, קצב נמוך של ייצור לוויינים שאינו כלכלי והיעדר מימון באמצעות תכנית רב שנתית. כתוצאה מכך הכדאיות המסחרית בפיתוח יכולות עצמאיות מלאות לבניית לווייני תקשורת נמוכה ומתבצע רכש של מערכות מחוץ לישראל. בנוסף, בהינתן פרקי הזמן הממושכים בין פרויקט לפרויקט ובהיעדר תכנון ארוך טווח, עלויות המו"פ מושתתות על כל פרויקט בנפרד.  

יחד עם זאת, ניתוח סדר האירועים בפיתוח לווייני התקשורת בישראל מלמד, כי השקעות ממשלתיות תמיד ליוו את פיתוח לווייני התקשורת בישראל באמצעות פתרונות אד-הוק ומימון מצד משרדי הממשלה השונים לצורך השלמת עלויות. היעדר מתווה מוסדר לסיוע ממשלתי למו"פ בתחום לווייני התקשורת מייצר אי וודאות, חוסר יציבות וחוסר יעילות. תכנון קדימה של פעולות הפיתוח והמימון היה מאפשר לצמצם את אי הוודאות, לשמר את היציבות ולשפר את היעילות וכך גם להוזיל את העלויות.   

1. מה נדרש?

על מנת להתמודד עם המשבר בתחום החלל בישראל ולהבטיח את היכולת לממש את צרכי מדינת ישראל בתחום החלל בכלל, לרבות בתחומי החישה מרחוק ותקשורת הלוויינים, נדרשת מדיניות לאומית ברורה המגדירה את הפעילות בחלל כיעד בעדיפות לאומית. את הביטוי למדיניות יש לספק באמצעות תכנית חלל יציבה בעלת תעשיית חלל ואקדמיה עם יכולות עצמאיות. על התכנית להבטיח שלרשות המדינה והמערכת המסחרית תעמוד האפשרות לטכנולוגיה ישראלית באמצעות בסיס תעשייתי רחב של חברות מגוונות בעלות פעילות אזרחית-תחרותית. במסגרת זו יש לספק תמיכה ייעודית לתחום לווייני התקשורת ויש לראות בכך יעד לאומי מרכזי.

אנו סבורים וממליצים, כי שימוש בלווייני תקשורת מסחריים מתוצרת ישראל והפעלתם באמצעות חברה ישראלית הוא המתווה המיטבי למימוש הצרכים הלאומיים של מדינת ישראל בלווייני תקשורת אל מול העלות למדינה. מתווה זה יספק חופש פעולה, יתירות תקשורתית, ישמר את נקודות השמיים ואת יכולותיה של ישראל בידע ובטכנולוגיה.

מאחר ועלות הלוויינים מתוצרת ישראל גבוהה יותר מעלותם בשוק העולמי, יש צורך לגבש מתווה שיאפשר לגשר על הפער ובהדרגה אף לצמצם אותו. בין היתר נדרש להבטיח קיום יציב לחברה ישראלית לצורך הפעלת הלוויינים, כמו גם פיתוח האפשרות לייצר בישראל מערך תעשייתי ללווייני תקשורת באופן מלא (מקצה לקצה) ללא רכש של מערכות ורכיבים חיוניים בחוץ, ולסייע במימון הפער הנותר.

מבחינה כמותית, מערך לווייני התקשורת הנדרש לצרכי מדינת ישראל הוא מערך של לפחות 4 לווייני תקשורת פעילים בו זמנית, וזאת מהסיבות הבאות:

1. קיומם במקביל של ארבעה לווייני תקשורת יאפשר לספק יתירות וגיבוי למקרה של פגיעה בתפקוד מערכות תקשורת תת-ימית, לפחות באופן חלקי, כך שישמר רצף בהעברת תקשורת וקיומה של רשת האינטרנט לצרכים חיוניים.
2. הגנה על שלוש נקודות השמיים כולל תחום התדרים באמצעות לוויין אחד בכל נקודת שמיים. מעבר לכך, לצורך הבטחת יתירות לטובת רצף תפקודי של הממשל, שימור פעילות מסחרית מול העולם, והבטחת היכולת בהפצת שירותי טלוויזיה (DTH) במקרה של כשל או פעילות עוינת, נדרש גיבוי ועיבוי באמצעות לוויין נוסף בנקודת השמיים 4W, החיונית ביותר למדינת ישראל.
3. קיומם במקביל של ארבעה לווייני תקשורת בחלל, יאפשר את קיומה היציב של המפעילה את לווייני התקשורת לטובת הבטחת תפעול בקרה ושליטה בלווייני התקשורת באמצעות חברה ישראלית.
4. בהינתן שאורך החיים המקובל ללוויין תקשורת הוא 15 שנים, המשמעות של 4 לווייני תקשורת הוא יצור שוטף של לוויין אחד כל ארבע שנים. זהו צעד חיוני לשימור נפח עבודה מינימלי ורציף של קו היצור בתעשייה המקומית.

1. צרכים תקציביים

1. בטווח המידי, להשלמת הפער בעלות חכירת לוויין קיים והבאתו לנקודת השמיים 4W אל מול מימון הלקוחות, נדרש סיוע בהיקף של 20 מיליון ₪ בשנה למשך פרק הזמן שיידרש לפיתוח לוויינים חלופיים ושיגורם. מדובר בצעד חיוני להבטחת הפעילות של 'חברת חלל' ושיקום מצבת לווייני התקשורת שעמדו לרשותה ערב אבדן הלוויינים עמוס-5 ועמוס-6.
2. בטווח הזמן הבינוני, לצורך הבטחת רצף של פיתוח, שיגור ותפעול לווייני תקשורת מתוצרת ישראל נדרשת התנעה מידית של תכנית לאומית רב שנתית לפיתוח של ארבעה לווייני תקשורת מקצה לקצה בתעשייה בישראל. בהינתן כי משך החיים הממוצע של לוויין תקשורת עומד על 15 שנים, הבטחת מערך של 3+1 לווייני תקשורת בכל עת מצריכה פיתוח של לוויין תקשורת אחד לפחות כל ארבע שנים באופן רציף ומתוכנן. לשם כך נדרש סיוע במימון הפער שבין עלות פיתוח לוויין בישראל ובין רכש מתוצרת זרה, העומד על כ-60 מיליון ₪ בשנה. בנוסף נדרשים כ-10 מיליון ₪ בשנה לשיקום תשתית המו"פ והייצור בתעשייה. סה"כ 70 מיליון ₪. במקביל נדרשים כלים להקלת עלויות גיוס ההון על מפעילת הלוויינים.
3. בהיבט הכולל, ובמקביל לפעולות אלה נדרשים צעדים לצורך ייצוב פעילות החלל הכוללת בישראל והבטחת קיומה באמצעות בסיס תעשייתי ואקדמי איתן. הדרך לחלץ את פעילות החלל בישראל, שכיום נשענת על מימון המגיע בעיקרו ממערכת הביטחון (ללווייניות התצפית), מהמשבר שאליו נקלעה, היא באמצעות שילוב של השקעות אזרחיות שיחזקו את ההשקעות הביטחוניות. תפקידן של השקעות אלה באמצעות תכנית חלל אזרחית, יהיה טיפוח התשתיות הלאומיות תוך שימת דגש על אפשרויות מינוף כלכלי. על כן יש להמשיך ולחזק את תכנית החלל האזרחית הפועלת באמצעות סוכנות החלל במשרד המדע, הטכנולוגיה והחלל ולממש המלצות קודמות להגדלת תקציב סוכנות החלל. אנו ממליצים לחזור ולהקצות לסוכנות החלל תקציב של 110 מיליון ₪ בשנה בבסיס התקציב, המשקף הסכם קודם עם משרד האוצר. במשך השנים נשחק הסכום לכ-75 מיליון ₪. תקציב זה הוא המינימלי המאפשר את פיתוח האקו-סיסטם הנדרש לתמיכה בתעשיית חלל אזרחית יציבה. כמו כן יש לשאוף לכך שבאופן שוטף ותוך תכנון ארוך טווח ינוהל בסוכנות החלל גם פרויקט מוביל מרכזי כל 4-5 שנים, שמהותו משימה הנדסית ומדעית באמצעות פיתוח לוויין.  

לסיכום, לצורך מתן ביטוי אופרטיבי לתכנית המוצעת בדו"ח זה אנו ממליצים כי משרד המדע, הטכנולוגיה והחלל בשיתוף המטה לביטחון לאומי יגבשו הצעת מחליטים.