דו"ח הערכת השפעת רגולציה(RIA) - נוהל משתלמים זרים בחקלאות

הנוהל הושלם אחרי עבודת מטה בין-משרדית שכללה את נציגי משרד המשפטים, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, רשות האוכלוסין וההגירה, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד החוץ.

האסדרה של תכנית המשתלמים הזרים בחקלאות שהוצגה בנוהל שפורסם, מחייבת הערכת השפעות רגולציה חדשה - RIA (Regulatory Impact Assessment).

להלן הדו"ח שנכתב על ידי מינהלת המשתלמים הזרים בחקלאות, שבאגף מש"ב:

רקע והאינטרס הציבורי המוגן

1. במסגרת פעילות הסיוע הבינלאומי של מדינת ישראל, פועלת בארץ למעלה מ-25 שנה תכנית השתלמות זרים בחקלאות. מטרת התכנית היא להעניק לסטודנטים זרים ממדינות מתפתחות, הלומדים בארצותיהם לימודים על תיכוניים אקדמאיים בתחומי החקלאות, תכנית הכשרה מעשית ותיאורטית בחקלאות מודרנית. התכנית כוללת בעיקר עבודה מעשית במשקים חקלאיים, וכן לימודים עיוניים בהיקף של יום לימודים בשבוע, וזאת במשך 11 חדשים.
2. ראשית התכנית בשנת 1994, כפיילוט שהובל על ידי המרכז הבינלאומי למשתלמים בערבה (AICAT). אז, הובאו ארצה כ-50 עובדים זרים מתאילנד ששוכנו במשקים חקלאיים במספר מושבים בערבה. עם הזמן, הצטרפו גופים נוספים לעיסוק בתכנית זו, וכיום ישנם שישה גופים (להלן: "מרכזי השתלמות") המכשירים משתלמים מהעולם המתפתח. מכסת המשתלמים גדלה אף היא עם השנים, ועומדת כיום על 4,000 איש.
3. בהתאם, התקבלו מספר החלטות ממשלה בעניין. כך, נקבע בהחלטת ממשלה מס' 147, מיום 12.5.09, כי מכסת המשתלמים והתפלגות ארצות המוצא ייקבעו על ידי צוות משותף לרשות האוכלוסין וההגירה, משרד החוץ, משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד האוצר. מכסת המשתלמים המקסימלית נקבעה בהחלטת, ממשלה מס' 3431, מיום 11.1.18, ובהחלטת הממשלה מס' 621, מיום 6.12.20 (להלן: "החלטה 621"), וכיום, כאמור, היא עומדת על 4,000 איש בשנה.
4. מעבר לחשיפה לחידושים, מטרת התוכנית היא לחולל גם שינוי תודעתי, שיהפוך את המשתלמים ליזמים חקלאיים במדינותיהם. עם חלוף השנים, הצטברו 'סיפורי הצלחה' רבים של בוגרי התכנית, שיישמו את אשר למדו בישראל, והפכו למובילים בעשייה חקלאית במדינותיהם. לפיכך, ניכרת תרומתה של תכנית ההשתלמות לזרים בחקלאות לבניית יכולות בעולם המתפתח וקידום החקלאות והביטחון התזונתי באותן מדינות.
5. הצלחת התכנית, ניכרת גם בחשיבותה המדינית, ובאה לידי ביטוי גם בתרומתה לתדמיתה של ישראל, כמדינה בעלת יכולות מוכחות בתחום החקלאות, הפועלת באופן מעשי לשיפור הביטחון התזונתי במדינות מתפתחות, מכשירה את דור העתיד של חקלאיהן, ותורמת לקידום יחסי החוץ של מדינת ישראל, לרבות עם מדינות שלישראל אין עמן יחסים דיפלומטיים רשמיים.
6. לאור החשיבות המדינית של התכנית, נוסף על החלטות הממשלה 147 ו-3431, קידם שר החוץ החלטת ממשלה נוספת בנושא, וכאמור, ביום 6.12.2020, התקבלה החלטה 621, המסמיכה את משרד החוץ, בהסכמת רשות האוכלוסין וההגירה, לקבוע מדי שנה את מדינות המוצא של המשתלמים הזרים לענף החקלאות ואת מספרם המרבי של המשתלמים שיגיעו מכל מדינת מוצא, בהתחשב, בין היתר, בהיבטי מדיניות החוץ של ישראל, היבטים הקשורים למניעת שהות שלא כדין של זרים בישראל ואפשרויות השיבוץ של המשתלמים על פי תכליות התכנית. עוד הסמיכה הממשלה את משרד החוץ לפרסם נוהל, המסדיר את הטיפול הממשלתי בתכנית המשתלמים הזרים בענף החקלאות, שיגובש בשיתוף ובתיאום עם כלל המשרדים המוסמכים הרלוונטיים. בנוסף, בהתאם להחלטת הממשלה הנ"ל, הוקמה במשרד החוץ "מנהלת תכנית המשתלמים", אשר החליפה את הצוות הבין-משרדי ותטפל בתכנית בהתאם להחלטה ולנוהל שיגובש.
7. יובהר כי החלטת הממשלה אינה שוללת מסמכויות הרשויות המוסמכות במדינת ישראל, אלא ממסדת את המנגנון הארגוני המתאים ביותר לניהול התכנית בהתאם ובכפוף לדין.
8. להסדרת התכנית כראוי חשיבות רבה, בין היתר, ביחס לתרומתה למדינות מתפתחות, ליחסי החוץ של מדינת ישראל, ולהבטחת זכויותיהם, הצלחתם ורווחתם של המשתלמים, במהלך תכנית ההכשרה במדינת ישראל.

זיהוי הבעיה וסיבותיה

1. לנוכח חשיבות התוכנית, היקפה ההולך וגדל, מבלי שהוסדרה באופן מלא, ולאור קשיים שהתגלו בה לאורך השנים, נדרש גיבושו של נוהל אשר נועד להסדיר את פעילות משרדי הממשלה ביחס לתכנית. הנ"ל נדרש גם כדי לעמוד על טיב התכנית, איכותה, קיום בקרה בעניינה והשגת יעדיה, תוך שמירה על זכויות המשתלמים.
2. זוהתה בעייתיות באופן בחירת מרכזי ההשתלמות, וביכולת לקיים בקרה אחר פעילותם. כיום פועלים שישה מרכזי השתלמות אשר אחראים הן על התוכן העיוני של התכנית והן על השמת המשתלמים אצל חקלאים שהמרכזים בחרו בהם לשמש כחונכים. המשתלמים משלמים למרכזים שכר לימוד, שגובהו משתנה ממרכז למרכז. זאת, נוסף על כך כי רוב החונכים נדרשים לשלם למרכז סכום מסוים עבור כל משתלם שהוקצה להם.
3. ששת מרכזי ההשתלמות הם תאגידים פרטיים או מכללות. בשנים האחרונות נטענו טענות בעניין אופן בחירת מרכזי ההשתלמות, בין היתר במסגרת הליכים משפטיים כדוגמת בג"צ 7974/19 ובג"צ 7140/20. בהתאם להחלטה 621, ולאור דרישת בית המשפט העליון ואמירות המדינה במסגרת ההליכים הנ"ל, בחירת מרכזי ההשתלמות תיעשה בכפוף לקריטריונים ואמות מידה מוגדרים, במסגרת הליך תחרותי, כבר לשנת הפעילות 2021-2022.
4. בנוסף, לאורך השנים הועלו טענות מצד ארגוני מגזר שלישי בעניין טיב התכנית וליקויים בה אשר חוטאים למטרתה ומהותה. מכאן, התחדד עוד הצורך בקיומו של מנגנון בעל קריטריונים ברורים ואחידים לבחינה ובקרה אחר איכות ותנאי תכנית ההכשרה.
5. לאור האמור לעיל, נראה כי קיים צורך במנגנון מוסדר עם קריטריונים ברורים ואחידים לבחירת מרכזי ההשתלמות ובחינת איכות תכנית ההכשרה ועמידתה ביעדיה. בתוך כך, ישנו צורך לקבוע את אופן בחירת המרכזים שיפעילו את התכנית, אשר ייבחרו במסגרת הליך תחרותי ושוויוני. כמו כן, להסדיר הגבלות וכללים הכוללים, בין היתר, איסור גביית דמי תיווך או תשלומים וניכויים אסורים אחרים ודרישה להבטחת תנאי מחייתם, זכויותיהם, שכרם ותנאי ההכשרה של המשתלמים, וזאת בנוסף על החובות החלות מכוח דיני העבודה וחוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 ותקנותיו בפרט, החלים ממילא. בנוסף, נדרשת הסדרת תנאי הסף, בין היתר בעניין תכנית הלימוד, הנדרשים במסגרת התכנית, הן מבחינה מעשית והן מבחינה עיונית. הנ"ל נדרש גם על מנת להסדיר, ככל הניתן, את רמת ההכשרה של המשתלמים, ולנסות ולמזער קיומם של פערים בין ציפיות המשתלמים להכשרתם בפועל.
6. בהיעדר מנגנון והוראות סדורות, עלולות להיות השלכות שליליות על הצלחת התכנית וקיום יעדיה, ובתוך כך פגיעה בזכויותיהם של המשתלמים הזרים בחקלאות ואף פגיעה ביחסי החוץ של מדינת ישראל.

סיכום ביניים - הצורך בשינוי הרגולציה

1. בשנים האחרונות, במסגרת מאמץ ועבודה בין-משרדית משותפת של משרדי ממשלה המוסמכים, גובשה טיוטת נוהל, שמטרתו להסדיר את הטיפול הממשלתי בתכנית המשתלמים הזרים בחקלאות. טיוטת הנוהל פורסמה להערות הציבור ביום 2.6.2020. ההערות הרבות שהתקבלו נבחנו בקפידה ובכובד ראש על ידי כלל המשרדים הנ"ל, במסגרת העבודה הבין-משרדית להשלמת הנוהל. עם סיום העבודה הבין-משרדית, פורסם הנוהל ביום 8.4.2021, באתר משרד החוץ לעיון הציבור.
2. לאור חשיבות התכנית, והקשיים ביישומה, ההתערבות הממשלתית בתכנית נדרשת לצורך הסדרת אופן בחירת מכרזי ההשתלמות ניטור ובקרה על התכנית בכללותה, תוך מתן דגש, בין היתר, על זכויות המשתלמים. זאת למען שימור התכנית ורצף פעילותה, במקביל לבניית מסגרת שתמצה את פוטנציאל התוכנית - בניית יכולות המשתלמים, הטמעתן במדינות המוצא שלהם ומימוש מגוון אינטרסים לאומיים של מדינת ישראל.

חלופות

1. חלופה ראשונה: שימור המצב הקיים כמפורט לעיל.
2. חלופה שניה: הסדרת התכנית בהתאם להחלטות הממשלה הרלוונטיות, קביעות בית המשפט העליון והתחייבויות המדינה בפניו וקיום כל דרישות הדין. בתוך כך, לפרסם נוהל שמטרתו להסדיר את העבודה הממשלתית בנושא, בין היתר בחלוקת מכסת המשתלמים, אשר תעשה במסגרת הליך תחרותי, וניטור התוכנית על ידי מנהלת תכנית המשתלמים במשרד החוץ. בהתאם, בנוהל יפורטו, בין היתר, תנאי הסף הנדרשים מגופים המבקשים לפעול כמרכזי השתלמות, והתחייבויות המרכזים הנ"ל. כמו כן, הנוהל יכלול הוראות בדבר בחינת איכות מרכזי ההשתלמות, אשר יבחן גם את טיב הכשרת המשתלמים. וכן, יגדיר הנוהל את סמכות מנהלת תכנית המשתלמים לבצע ביקורת בגין הקבוע בו או כפועל יוצא ממנו, באופן שיאפשר, במידת הצורך, במקרים של אי עמידה בתנאים מסוימים מתנאיו, או מתנאים אשר ייקבעו במסגרת הליכים הנובעים ממנו, הפחתה ואף ביטול מכסת המשתלמים למרכז ההשתלמות, בהתאם למנגנונים מוגדרים.

ניתוח והחלטה

1. כאמור לעיל, ניתן להצביע על מספר חולשות באופן בו התנהלה התכנית עד כה. על מנת להגשים את יעדיה המדיניים והלאומיים של תכנית המשתלמים בחקלאות, יש צורך בקיומו של נוהל אשר יסדיר את כל היבטיה, כפי שהוצג לעיל.
2. בהסדרת התכנית ישנה השפעה על התאגידים הפרטיים המבקשים לקחת חלק בתכנית ואלה הקיימים כיום. בכל הנוגע לגופים הקיימים, יצוין כי בשנים האחרונות, נמסר לא פעם כי התכנית נמצאת בהליך הסדרה וצפויים להיות בה שינויים. עוד יצוין כי כאמור, פורסמה טיוטת נוהל ביוני 2020 להערות הציבור. ההיבטים שבהם ההסדרה באה לידי ביטוי כוללים: (1) קביעת תנאי סף, פרמטרים, והתחייבויות שוויוניים לצורך התמודדות בהליך תחרותי להפעלת מרכזי השתלמות; (2) הגדרת והצבת דרישות עבור תכנית לימודים עיונית ומעשית המציבה רף מסוים לטובת הכשרתם המיטבית, ככל הניתן, של המשתלמים.; (3) הסדרת מנגנון ניטור ובקרה אחר התכנית שתאפשר עמידה ביעדיה, ובכלל זה, איכותה, הבטחת זכויות המשתלמים וקידום יחסי החוץ של מדינת ישראל.
3. ההתערבות הממשלתית בתכנית המשתלמים בחקלאות, וכלל השינויים הגלומים בהסדרת התכנית, ובפעילותה בהתאם לנוהל, נועדו להסדיר את פעילותה התקינה של התכנית, תוך התמודדות עם הקשיים שהתגלו בתכנית בשנים האחרונות. מנהלת תכנית המשתלמים תטפל בתכנית, בהתאם להחלטת ממשלה 621 ולנוהל, לצורך מימוש מטרות התכנית, קיומה, עמידה ביעדיה וקיום כל דרישות הדין הרלוונטיות.

רשימת מקורות וחומרים

1. החלטת ממשלה 147, מיום 12.5.2009, "מדיניות הממשלה בנושא עובדים זרים ועידוד תעסוקת ישראלים".
2. החלטת ממשלה 3431, מיום 11.1.2018, "מדיניות הממשלה בנושא העסקת עובדים לא ישראלים ותיקון החלטות ממשלה".
3. החלטת ממשלה 621, מיום 6.12.2020 "משתלמים זרים בענף החקלאות ותיקוני החלטות ממשלה".
4. בג"צ 7974/19 מכללת אוהלו בקצרין נגד הוועדה הבין משרדית לתכנית המשתלמים בחקלאות, משרד החוץ, משרד החקלאות ומשרד הפנים
5. בג"צ 7140/20 אטלנטיס מרכזי הכשרה לחקלאות בע"מ נגד הוועדה הבין משרדית לתכנית המשתלמים בחקלאות, משרד החוץ, משרד החקלאות ומשרד הפנים.
6. טיוטת נוהל משתלמים זרים בחקלאות.